官府办公的地方,中国古代叫做衙门。人们一般会认为,古代的衙门一定是十分豪华的。可是,事实恰恰不是这样,在历史上,一些地方衙门曾经非常破败。
在古代,皇帝的宫殿同时也是政府的最大衙门。皇帝为了彰显成赫的权势,一定要动用民脂民膏,把衙门建得宏伟豪华。今天我们看到的故宫,就是明清的皇宫,也是明清中央政府的衙门。但是,作为地方官府的衙门,就远远没有中央政府的衙门那样气派。
首先,在极其讲究等级秩序的时代,从中央到地方,都得严格按照等级制度的规定建造衙门,地方衙门不能和中央政府比,地方州县衙门也不能与巡抚总督衙门相比。这种等级限制有效地制约了地方衙门的规模。
而且,地方上建造衙门,一般不属急务。在明末清初的战争中,许多地方衙门毁于兵火,一些衙门一直到康熙来年才逐渐建造完成。
比如江南的长洲县衙,明末被毁后,直到康熙=十四年,也就是1685年才予以重建,这时候距清朝入主中原已经40多年,昆山县衙在顺治二年毁于兵火后,一直借住民宅。也是直到康熙年间才开始修建。而在偏远省份,一直到乾隆时期,还有不少官府租住民房办公。这时候清朝在中国建立政权已经100多年了。
古代官府修建衙门的积极性确实不高。那时候,官场流行一句顺口溜:“客不修店,官不修衙”。明朝有本叫做《新官轨范》的书,提醒新上任的官员说:“衙门不可过于修饰,但取门户牢固、墙壁坚完。”久而久之,人们甚至认为当官的一定不要积极修建衙门,积极修建衙门的官员会被钉在这个职位上不能升迁。所以,只要不是太碍观瞻,或者即将倒塌,州县官员是不会积极维修衙门的,衙门总是保持着一种破败模样。
有些官员甚至故意找些理由,把衙门弄得更加破败。清人笔记记载说,郑板桥到山东潍县当知县的时候,在衙门的墙上开了许多洞口,跟外面的大街相通,还对人说,他要把前任官员的俗气从这里排出去。
那么。古代,尤其明清的地方官员,为什么不愿建造、维修衙门呢?这里面有几个原因。
一个原因是,地方官员没有修建衙门的专项经费。中国古代财政收入实行定额化管理,而且实行严格的中央集权制,税收的大部分要上交给中央政府,地方政府存留很少,没有衙门维修的专项费用。如果要建造、维修衙门,势,必得增加赋税,用一些加派的名目向老百姓征收。但是,明清时期衙门向老百姓的加派已经多如牛毛,如果为建造衙门而另行加派,就会留下不好的名声,说不定还会形成亏空,影响考核与升迁。
当然,除了这些因素,还有一个有趣的原因是,明清的地方官员,他们的俸禄银子实行的是包干制。给他一笔俸禄银子,这些银子就包含了他所有的开支。养家糊口自不待言,他还得用这笔钱支付他雇佣的长随、幕友这干人等的工资。这些钱够不够,官员自己看着办。当然。明清的地方官员公开的俸禄是很低的,这些银子根本不够使用,廉洁的海瑞,孩子死了连买棺材的钱也没有。
但一般官员总是能够想办法捞到银子,那就是巧立名目向百姓加派了。比如老百姓交纳的如果是银子,他就可以加派火耗,说把零碎银子熔铸成大块银子有损耗;如果百姓交纳的是粮食,则又有鼠耗、雀耗、运输中的损耗,等等。按这些名目多收的东西,就是州县官收入的重要来源。后来,雍正皇帝把这一切加派合法化,一部分用于官员廉政的补助,叫做养廉银,另一部分留作办公经费。
经过这样的改革之后,中央政府更不愿掏钱给地方维修房子。当时的规定是,州县长官可以维修房子,动用闲款,但是必须从他的养廉银中分三年扣除。衙门是公家的,却要动用自己的银子去修理,哪个官员有此大公无私的精神?
因为衙门维修经费没有来源,有些地方也曾经报告皇帝,建议制定出一个制度,把维修费用固定化,列入地方政府的预算。比如乾隆十七年,云南的巡抚爱必达就建议按照衙署的大小,每年发给固定的银两。督抚衙门每年800两银子,大概相当于今天的10多万元人民币,学政200两,相当于现在的四五万元人民币。但是这个建议受到乾隆皇帝的批评。他认为,衙署有破损渗漏,可以随时修葺,如果成为定例,按年支给,地方官难免不以此额为进项。所以,乾隆要求据实报销,不得按年支领。
由此可以看出,尽管历史上的地方政府、衙门总是巧立名目,以种种借口非法聚敛,给老百姓带来额外负担,但是,因为钱财难得,他们也不得不委屈自己,在破败的衙门中办公。
选自《河北青年报》