换言之，到1941年12月日美开战时为止，美国的对华政策始终是出于主观认知和想象：华盛顿既未确切地了解中国的需求，对中美展开军事和政治合作可能遭遇的困难也估计不足。但这并不妨碍罗斯福总统及其幕僚早早地将中国纳入美国对战后世界秩序的设计之中——早在1940年，罗斯福和国务卿赫尔就预见到了美国成为战后世界领导者的必然性；而一个强大、亲美的中国不仅能阻止日本再度挑战太平洋秩序，对拥有强大陆上力量的苏联也是一种平衡，于“美国治下的和平”（Pax Americana）意义极为重大。故而在1941年《大西洋宪章》公布之后，赫尔立即开始鼓吹：“在战争之中和战争之后，承认中国是大国，她享有与强大的西方盟国——俄国、英国和美国平等的地位并得到复兴。这不仅是为建立战后的新秩序做准备，而且是为了在东方实现稳定和繁荣。”
但国务院在做出“使中国成为大国”的承诺之前，并未与军事部门就中国战场的地位达成一致。早在1939年，美国陆海军联合委员会下属的计划委员会就确认：当美国在亚洲和欧洲面临同等严峻的军事考验时，它不可能在两洋同时发动攻势，而必须遵循先难后易的原则。1940年法国之战结束后，联合计划委员会认定纳粹德国的威胁较日本更为突出，因此建议：“即使不得不与日本开战，在太平洋方向投入的兵力也应当优先保证大西洋方向的主要作战之所需。”1941年春，英美参谋长华盛顿会议签署的《ABC—1备忘录》最终确认：“德国是轴心国的主要成员，大西洋和欧洲战场是决定性的战场……如果日本参战，我们在远东的军事战略将是防御性的。”
换言之，尽管在日美开战之后，英、美、荷、澳四国迅速组建了西南太平洋四国盟军总指挥部（ABDA—C），并在美国陆军编制内增设了中缅印战区（CBI），但对日反攻并非此际美国的战略重点。改任陆军部长的史汀生含混地表示：“美国在这一地区的政策目的是使中国继续作战，因此要加强它，使它能够迫使日本入侵者付出不断提高的代价。”但在1941年，中国仅仅获得了价值2600万美元的租借物资，占当年租借总额的1.7%。中缅印战区与西南太平洋总指挥部之间缺少协同和配合，当1942年春第一支中国远征军进入缅甸时，几乎处在孤军奋战的状态。
缅甸战局的失利使得中美两国的矛盾第一次开始凸显：蒋介石认定，英美在缺乏准备的情况下即要求中国军队投入于己无关的战区，无异于驱使华军为“帝国主义”充当炮灰。他本人作为中缅印战区总司令，有权要求美方提供继续作战所需的物资和财政援助，并在英美参谋长联席会议下属的军火分配委员会中获得一席之地。而作为中缅印战区参谋长和援华租借物资总负责人的史迪威，则对中国军队的总体价值表示了怀疑。他尖刻地宣称：除去“迫使日本在中国保留一支庞大的常规军，并为这支军队提供给养”外，中国战场并不能发挥其他积极作用。
另一方面，由于滇缅公路已经中断，1942年5月以后，所有美国援华军事物资只能经由从印度阿萨姆邦到昆明之间的“驼峰航线”空运。作为驻华美国陆军航空兵总指挥和空运负责人，陈纳德开始与史迪威争夺租借物资分配的优先权。为了抵制史迪威提出的缅甸反攻方案，陈纳德制订了一项以战略轰炸为主、地面推进为辅的在华军事计划，倡导依靠空袭削弱在华日军，再由中国军队围而歼之。在这一计划中，中国军队仅须承担保卫机场和扫荡残敌的任务，与蒋介石“不能放任史迪威在缅甸用中国军队承担代价巨大的反攻”的主张不谋而合，立即受到重庆方面的推崇。从1942年秋天起，中国政府和美国陆航几乎同时向华盛顿提出：优先强化在华的空中兵力。
到1942年底为止，美国国务院与军事决策者之间的分歧，中缅印战区总司令与参谋长之间的分歧，在华美军总指挥与航空兵领导人之间的分歧，已经糅合成为赫伯特·菲斯笔下的“中国纠结”（The China Tangle）。纠结中的重重矛盾将在不同时间以不同的形式爆发出来，使任何一方的见解都无法得到完全的伸展。
蒋介石的“建国”大业