东京：超级首都的聚与散
在过去100多年的发展中，东京从单纯的政治中心发展成为“华盛顿+纽约+硅谷+底特律”型的功能最为全面的首都。东京不断摸索、调校着自己的职能和布局，回应着国家发展所赋予它的不断变化的时代使命。
“一极”之都
今年2月在东京旅行的时候，我住在千代田区半藏门的一家酒店。半藏门在皇居的西侧。从客房的窗子望出去，就能看到护城河的流水，和如孤岛一般的被松柏围绕得密不透风的皇家禁地。夜晚的时候，皇居漆黑一片，南面的永田町和霞关灯火阑珊，而在远处，皇居西侧的丸之内，一排超高层建筑连成一座巍峨的山峦，灯火辉煌。
事实上，要认识作为一座首都的东京，最讨巧的办法就是沿着皇居的护城河，在我目力所及的这一片区域走一走。从半藏门出发往南，永田町和霞关是这座喧嚣都市难得的安静疏阔之所。永田町是日本的政治中枢。它的中心是1936年落成的国会议事堂。这座建筑的规制和美国国会相仿：中间是9层65.5米高的中庭，左右两边楼高3层，分属众议院和参议院。整个大楼混杂着希腊柱式、罗马式圆拱、西欧教堂式花窗等多种西方建筑风格，正是20世纪初大正天皇时期的品位。议事堂的背面，马路的另一侧，四栋玻璃幕墙大楼是议员会馆，也就是国会480名众议员和247名参议员的办公室。安静的永田町只有在两个时候最热闹：一个是民众示威的日子；一个是每次选举换届的时候——落选和引退的议员要忙着从会馆撤出来。从议院会馆南边步行三分钟，一栋五层高，像座博物馆的玻璃外墙建筑是2002年启用的首相官邸。
顺着护城河边的内堀大道走到皇居的南面，能够看到始建于1636年的樱田门。1860年3月24日，“樱田十八士”在这儿刺杀了幕府掌权者井伊直弼，直接导致幕府独裁开始瓦解。1932年，也是在这儿，朝鲜爱国志士李寿昌向出席陆军阅兵式后回皇居的昭和天皇投出了一枚手榴弹。
樱田门之所以屡次见证历史，原因在于它与它面前向南铺陈的樱田大道是进入皇居的机要之处。今天的樱田大道是一条宽阔的马路。大道两边的区域被称作霞关。从明治时期开始，霞关就是日本的行政中枢。最靠近护城河的巴洛克样式的红砖建筑是日本法务省。1896年，明治政府曾在这里建立三栋同样的大楼，分别用做司法省、“大审院”（日本最高法院的前身）和海军省——那正是甲午战争后的第二年。三栋楼在1945年的“东京大空袭”中毁于一旦。今天的法务省大楼是战后复原重建的。向南，警视厅、海上安保厅、外务省、财务省、文部科学省和农林水产省、厚生劳动省、经济产业省在樱田大道的两边南北依次排开。每年，日本最优秀的大学生经过严格的国家公务员考试来到这里，成为从明治以来逐渐发展健全的国家官僚系统中的一员，为国家政策的制定而工作。
皇居、永田町和霞关共同构成了日本的政治大脑，是东京作为一座首都的根本所在。但东京并不只有这些。皇居的西侧，丸之内那些山峦般的大楼是这个国家的另一条动脉。丸之内以东京站为中心，与邻接的大手町形成了一片中心商业区。如果从东南面的繁华银座走过来，你能感觉到这两块相邻区域建筑语汇的显著不同。银座是宜人的商业尺度：小巧、喧嚣、外向、可达性强。而丸之内则高层林立：高档写字楼严整的玻璃幕墙和门前精心布置的开阔地塑造出的距离感标志着财富和与之相伴的权力。
明治维新后，原设于丸之内的陆军兵舍、练兵场在1890年被迁移。三菱创办人岩崎弥之助以128万日元买入大片地块。此地区至今仍为三菱财团各公司总部所在地。今天的丸之内每平方米地价高达3060万日元。它拥有新丸之内大厦、三菱东京UFJ银行本部大厦、邮船大厦，并兴建了很多大型银行与企业大厦。百余栋大楼中汇聚着约4000家企业，超过23万人在此工作。丸之内与纽约华尔街、伦敦的金融街并称为世界三大金融街，其总计营业额超过整个东京都GDP的20%，是全世界商务金融活动最频繁、最方便、最有效率的区域。
作为一座首都城市，东京同时扮演着政治中心和经济中心的双重角色。美国城市研究权威学者刘易斯·芒福德曾说：“要想更深刻地理解城市的现状，必须掠过历史的天际线去考察那些依稀可辨的踪迹，去探求城市原有的结构和原有的功能。”透过时间和空间的双重线索，我们或许能够理解东京的使命。
镰仓时代（1185～1333）东京始得名江户。15世纪中期，受命于关东地区武藏国城主上杉定正，太田道灌督建江户城。当时的江户城就是我从酒店客房能够看到的中央区皇居一带。德川家康于1590年奉丰臣秀吉之命移居江户。在关原之战中得胜后，德川家康在江户设立幕府，江户从此开始成政治中心城市。政治带来了繁荣。江户原本是关东平原江水入海口的一小块地方。德川家康启动了大规模的填海造地。起点就是今天的皇居东南角的日比谷公园一带。现在丸之内、有乐町、新桥等市中心部分都是填海造地后形成的。日比谷公园再往东南去，筑地海鲜市场的南边是滨离宫恩赐庭园。这座美丽的江户园林最初是江户幕府的猎鹰场。庭园就在东京母亲河隅田川的边上。河流向南汇入东京湾。今天的游客能在这儿乘坐水上巴士，沿河流北上到达浅草地区，南下到达东京国际会展中心。400年前，德川家康新建江户港口，使船只得以从隅田川出海，打通了江户与全国各地的海上通道。这一带就成为江户城市最重要的物资集散地。那时，运载货物的船只从隅田川北上，而后在两河交汇处，沿着日本桥川西行，驶向江户城内。幕府在日本川上建造了大桥，今天东京站东面的日本桥一带因此得名。作为海陆转运的中心，日本桥也就自然成为江户最大的商业区。到明治维新以后，日本快速引进近代资本主义，著名的大商店如三越、白木屋、大丸都在这里诞生，延至今日，东京最繁华的银座就在这里。
明治维新前夕的1865年，东京有近75万人，市区建成区的直径范围扩大到8～9公里，其规模大体相近于今北京二环路以内的旧城区。以当时的标准看，东京已经是一个大都市，但它还算不上一个超级首都——那个时候，它还并不担当日本的经济引擎。明治维新后最初的20年，东京的工业生产额低于爱知、大阪两地。但此后，东京由单纯的政治性城市逐渐转向兼有政治、经济中心功能的城市。政治、经济双重中心功能的聚集为东京日后成为世界城市并形成以其为中心的大城市圈奠定了基础。
优越的地理环境是东京成为经济中心的前提。东京位于本州关东平原的南部，大致处在日本列岛的中心位置，面临东京湾。平原地形有利于开展基础设施建设、集聚人口。日本国内自然资源，特别是现代工业所需的矿产资源等原材料严重匮乏，多靠进口。因此日本工业聚集于太平洋沿海地区。加上日本国内市场狭小，经济具有很强的对外依赖性，因此日本逐渐形成进口原料、出口产品的以加工贸易为主的外向型经济。在这一经济发展模式下，东京作为沿海港口城市的地理优势使其可以通过海运发展国际贸易。
1868年，明治天皇定都江户，更名东京。在他主导的国家工业化道路上，行政力量的强势使资本、人口以及以四大财阀为首的企业中央管理功能向东京集中。东京的基础设施建设远远领先于日本其他地区。1872年日本的第一条铁路线，即东京的新桥和横滨之间的铁路线开通。由于银座是车站新桥和主要商业街日本桥、主要行政办公区和皇宫所在地之间的重要连接通道，为打造日本新形象，明治政府对银座进行了大规模改造，东京第一次出现了现代化的城市道路：道路人车分离，人行道5.4米宽，车行道14.4米宽，有瓦斯街灯和行道树的设置。以后，如轨道马车、有轨电车、地铁等新的城市交通设施都是首先在这条街上应用的。在19世纪末，东京已经形成与其他城市之间的铁路联系骨架，到20世纪10年代，连接东京周边地区以及全国的铁路网络已经形成。
到20世纪20年代，日本的工业中心虽然仍然是在大阪。但那时，大阪的工业主要是以商业资本为基础发展起来的轻工业和民用工业，而东京则拥有现代工业，主要是在日本银行等政府金融机构的支持下，以国家资本和官办企业为基础发展起来的铁路、电信电话、制铁等重型工业。20世纪30年代开始，东京及其周边地区的工业生产总量就开始超过大阪了。从20世纪初期至40年代战争前的时期，东京与横滨之间的京滨工业带逐渐发展，同时，东京湾沿岸的品川、太田、传奇等成了巨大的人工建成的市区。
战争时期，对东京城市发展起到较大影响的另一项政策是工业疏散政策。20世纪40年代，日本城市规划专家提出学习德国的国土规划理论，在全国建立若干个在经济和军事上能够自给自足的地区，并在各自的地区建设有一定粮食生产和军需工业生产能力，有相应军事基地的一定规模的城市。从20世纪30年代后期开始，从东京市内的工业设施开始分散到周边20～50公里的圈内，一些典型的项目包括1937年迁到昭岛的昭和飞机制造公司、迁到东大和的日立航空机公司、迁到武藏野的中岛飞机制造公司和1938年迁到府中的日本制铁公司和东芝公司。这些地区与其说是地方，更确切的是东京大城市的周边。
1942年，商工省制定的“工业控制地区和工业建设地区的暂行措施”开始实施。在当时内务省推行的“新兴工业城市规划项目”中，东京周围神奈川县的相模原、群马县的太田等地作为新型工业城市，开始了以建设军工厂为目的的大规模土地区划整治工程。这些地方的很多土地被政府强行收购，转用军用机场或军工厂等军事用地。这一时期东京周边地区的工业设施扩散实质上为战后东京大都市圈的快速发展打下了一定的产业基础。
在战后百废待兴的时代，东京都的“战灾复兴城市规划”提出了城市发展的方向定位：“现在的政治文化经济中心城市，在此基础上应发展为将来的工业城市。”在制度上，东京的经济中心地位得到进一步的强化。美国经济学家查默斯·约翰逊（Chalmers Johnson）在其经典著作《通产省和日本奇迹》中将日本战后的经济快速发展的主要原因归结于名为“发展型政府”的政治经济发展模式。在这种模式下，政府对经济进行直接干预而确保国家经济的增长。这不可避免地造成一种现象：一方面日本政府掌握了大量的社会资源，使得政治在社会生活中处于绝对的中心地位；另一方面，这一模式催生了高度黏合的政治经济结构——政治决策决定经济发展走向，而经济发展依赖于政治决策同时又是政治决策的出发点和落脚点。于是，首都东京的政治中心地位为其吸引其他资源从而形成垄断扩张的路径创造了先决条件。
副都心
4年前第一次到东京的时候，我曾经站在涩谷车站的一栋大楼里，透过玻璃幕墙，仔细端详过那个传说中世界上最繁忙的十字路口。对于很多外国游客而言，人潮从绿灯亮起的那一刻，从四面八方潮涌过路口的景象是繁忙东京的缩影，但对我来说，涩谷路口给我的震动远远不及新宿。JR“新宿”站近400万的日流量和四通八达的地下街道足以把每一个初来乍到者弄得晕头转向。我曾听说有人打算到新宿站乘车，结果却在庞大的建筑群中逛了一整天。
如果用三个词来形容新宿，我觉得应该是：稠密、混杂和活力。新宿是10条轨道交通的会聚点，其中包括国有铁路、私营铁路和地铁三大系统。在新宿交汇的非轨道公共交通线路则多达50条。以新宿车站为中心，东西新宿两个片区空间形象差异巨大。西新宿是曼哈顿。它已建成商务区总用地面积56公顷，相当于上海陆家嘴国际金融中心区的三分之一。其中商业、办公及写字楼建筑面积达300多万平方米，超高层建筑群40余栋，是全东京也是全日本规模最大最集中的超高层建筑群景观。那儿还有“新东京百景”之一的新宿中央公园，和环绕着它的高端住宅区。相对而言，东新宿是另一个世界。20世纪50年代风格的微型酒吧、居酒屋、烧烤店、风俗店，相互连绵形成巨大的传统边缘文化商业街区。霓虹灯下，新宿的混沌蕴含在那些拥挤狭小的巷子里。游荡其中的是下班族、外国游客、作家、漫画家、电影人和无家可归的流浪者。
西新宿和东新宿是不同年代里城市扩张和发展留下的印迹。1950年，日本成立首都建设委员会，以使在战争中受到极大破坏的东京能够更快地恢复和发展。首都建设委员会由建设大臣、众议院议员、参议院议员、东京都知事、东京都议会议员及学术界代表共9人组成，主要职责是制定东京都内需要实施的重要设施的项目规划，推动有关项目的实施，以及对中央政府、相关地方公共团体、相关企业提出建议。1956年，首都建设委员会改名为“首都圈整备委员会”。该委员会在1958年7月推出的“首都圈整备计划”对今天新宿的形成具有重要意义。该计划明确地将涩谷、新宿、池袋列为副都心作为重点发展其商业机能，从而分担一级集中的东京中心的负担，从政策方面为三大副都心的发展提供保证。
今天人们说“东京”，可能具有多种地域含义。它可能是指东京都——这是东京行政辖区范围的范围，包括23个区、26个市、5个町和8个村，面积2187平方公里。它也有可能是指包括23个区，位于东京都东部的东京市区，面积大约621平方公里。更里层是东京都心三区，包括千代田区、中央区及港区，面积为42平方公里，大体覆盖东京传统的政治中心和商业区。
1958年建立副都心想法的提出和东京在战后的复兴密切相关。1950年以前，日本一直困于停滞和萧条，东京的复兴举步维艰。朝鲜战争扭转了这一局面。3年战争期间，日本直接向战场上的美军提供的“特需订货”达13亿美元。源源不断的“军需订货”给日本经济注入了起死回生的“强心剂”。东京这台经济引擎重新启动起来。仅1950年下半年与上半年相比，日本出口额增加55%。而1950年6月至1951年底，日本对外贸易总额增长达2.8倍。随着对外贸易的增长，日本的外汇储备迅速增加。1952年。日本“特需收入”为8.2亿美元，占该年外汇收入的66.8%。日本的商业迅速恢复了生机与活力。50年代中期出现了三菱、三井、住友等企业集团，60年代初又形成了富士、第一和三和，共六大集团。在这种情况下，一方面，单一地域商业中心的城市空间形态发展状态已经逐渐不能满足其1000万居民的公共服务要求；另一方面，传统的商业中心也已经无法为首都日益扩大的经济中心功能提供足够的空间和配套服务了。换句话说，那些新兴的，或是从地方向东京靠拢的企业必须在都心以外找到新的据点。
新宿成为最具代表性的副都心并不是意外。1885年，新宿火车站的建成是新宿城市化发展的开端。1914年，山手线开始运营，山手线内的城市化推进了周边的住宅等设施建设。当时，一方面，在“一战”的刺激下，日本工业产业发展加速，都心的工厂从东京的城东地区向大井、蒲田等方面延伸，形成了著名的京浜工业带，另一方面，以丸之内办公街为代表的东京“都心”也逐步形成。东京开始出现被称作“上班族”的新中产阶级，形成了职场与住居分离的东京城市格局。作为郊区铁路与山手环行线的交叉点和重要换乘站，新宿逐渐形成了大片的街区。1923年的关东大地震后，东京老城区毁坏严重，居民向西迁移，使新宿的发展更为迅速。“二战”后，东京都西部人口急剧膨胀，住在西部的工作人员，利用长期月票交通往返于工作地点和住宅区之间，新宿愈发成为东京都中心与西部住宅区间的交通要冲。1958年被定为副都心的池带、涩谷也同样具有类似的交通节点特征。
1958年以后，在行政力量的主导下，新宿经历了大规模的改造。东京城区的第一个自来水厂，占地34公顷的淀桥水厂被搬迁。道路、公园和广场都进行了重新规划。1964年通过新宿的高速道路4号线建成。同年，车站大楼地下街及东口地下街建成开放。自此，新宿火车站成为全日本旅客流动量最大的车站之一。伴随着交通枢纽与基础设施的逐步完善，新宿逐渐吸引了更多的商业企业，成为仅次于中央区的商业中心。
但这还不足以成其为今天的新宿。根据服部鲑二郎、松泽光雄等的研究报告，1966年，东京都内共有百货商店、各类高级专门商店、酒吧、电影院以及娱乐等代表性设施9640家，其中日本桥、银座都心共有3002家，约占总数的31.2%。新宿1239家，约占12.9%。东京的多心型城市构造在20世纪60年代中期虽然已经基本形成，但依然存在集中化的问题。
今天的游客到新宿一观，有一个登高远望的好去处。车站以西的西新宿伫立着由日本建筑大师丹下健三设计的东京都新市政大厦。大厦主楼共48层，高达243米。游客们可以免费登上45层的眺望台。那儿有指示牌帮你认各种地标建筑。天气好的时候，还能看到富士山。
东京都新市政大厦是从1985年11月开始设计的，这一年，东京都政府决定将各机关从原来的丸之内旧址搬往新宿。这次搬迁对新宿副中心功能提升提供了极大的动力。大量的企业随之将总部迁往新宿。1999年，新宿设立了地区产业振兴委员会，负责制定区产业振兴战略，并为区内商务型企业的发展提供各种咨询和帮助。2003年在西新宿六丁目建成新宿产业会馆，为中小企业发展提供包括产业发展信息发布、产业咨询、招商咨询、企业诊断、业务商谈、经营讲座和人才培训等服务，成为CBD内外中小企业进行交流的主要场所。正是这些商业活动的繁荣促使东京都新市政大厦周边的土地，以超高层的复合式大楼和超高层公寓大厦为中心进行开发，形成全日本规模最大最集中的超高层建筑群景观。
现在的新宿是东京乃至于整个日本最著名的大型繁华商业区。它集中了伊势丹百货、三越百货、高岛屋百货、丸井百货、小急田百货、京王百货等日本百货业巨头，是全日本第一个百货公司的业绩和商品销售金额超过1兆日元的巨大商圈。更重要的是，1980年至今，新宿第一、二产业就业比重不断降低，第三产业与其他类就业比重不断增加，其人口就业构成已接近东京都中心三区。最显著的是金融业：仅在以新宿站为中心、半径为7000米的范围内，就聚集了160多家银行。2010年，新宿的昼间人口达到75万人，夜间常住人口为32.6万人，昼夜人口比达到230%。从人口流动看，新宿同周边地域的人口流入与流出差额为41.46万人，同邻接区的差额为0.24万人，同千代田、中央和港区的差额为-2.20万人；整体表现为向东净减、其他净增，可见新宿起到了对东京老商务中心的疏解功能。
时代的表现者
中国在近些年来开始关注的城市病问题对东京并不新鲜。早在1946年，东京的设计者就开始担忧一个超大城市可能带来的种种问题。1946年《东京战后复兴都市计划》以东京区部（中心城区）为建设主要对象，其目标就是限制城市的规模和人口。然而，该计划认为东京中心城市人口可以控制在350万之内。1947年，人口就达到了382万。
1958年，首都圈整备委员会提出了东京的第一个发展规划，该规划与40年代的模型基本类似，以绿带加新城的模式控制大都市无限制地向外蔓延。规划的绿带位于距市中心16公里处，宽约5公里到10公里。这种“隔离”被证明是失败的。各企业均将东京视作良好的投资场所，产生了对建设用地的巨大需求。私人土地所有者在高地价的诱惑下放弃了绿带转而将土地变更用作建设用地，东京的建成区面积一直在不停扩张。
60年代是日本经济高速发展的时期，限制东京规模的政策变得既不实际，也不符合发展需要。副都心是东京都心功能纾解的办法之一。时至今日，东京先后建立了7个“副都心”，但对于一座拥有复合功能的首都而言，副都心远远不能解决问题。一个最直观的指标是地域。从东京的地理中心东京火车站到新宿直线距离只有6公里。虽然像新宿这样的地方在土地资源的利用上做足了地面和地下的文章，但承载能力依然有限，更不用说惊人地价造成土地使用的各种方式均代价高昂了。东京修筑1公里长的公路需筹措5000亿日元，但全部工程费用仅需20亿日元，其余4980亿日元都作为土地所有者放弃土地的补偿。
1968年修订的第二次东京圈规划已经摒弃了以绿带作为城市建成区边界的做法。取而代之的是大力给东京扩容。东京都周边的埼玉县、神奈川县、千叶县、群马县、栃木县、茨城县、山梨县七县被纳入东京都市圈的规划，作为一个整体规划发展。今天，如果乘坐轻轨从东京到横滨，看着两侧高楼林立的城市风景，还没有感觉出东京，就已经到达横滨了。这种都市群的格局让人平添一种大得走不出去的感觉。
东京周边新城的建设并不都是成功的。多摩新城位于东京西南方向的丘陵地带，距离东京新宿约20～35公里，1965年启动建设，住宅用地比例达到47%，规划人口34.2万。新城面临的第一个问题是交通。多摩新城的开发主体是东京都以及东京都住宅供给公社。他们与交通建设主体京王电铁公司和小田急电铁公司之间并无紧密的关联，因而两者之间没有相互配合。1971年多摩新城第一期开业以后，没有轨道交通通往新城，居民只能乘坐公共汽车或私人汽车前往东京市区，极为不便，限制了多摩新城人口的增加。而轨道交通最终在1974年完工后，多摩新城的实际人口依然多年达不到规划人口。这显示了首都圈规划的一个重要漏洞：那时，首都圈的范围虽然在扩大，但这种扩大依然建立在“一极集中”的基础上。新城主要目的在于疏解东京都心过大的人口压力，并没有注意产业的向外转移。更多是作为“睡城”而存在的新城并不能有效分散首都的压力。沿交通线蔓延的建城区只会使东京无限扩张。
1976年出台的第三次规划意识到了东京一极的问题，强调形成不依赖于都心的都市外围区域；在都市圈内应该存在多个核心城市，这些城市各有分工但是又保持相对独立。这种“分散型多心多核”模式在过去30多年一直是东京首都圈规划的原则。
在首都功能疏解的过程中，到底什么样的功能会被移出东京区部？从今天的格局来看，作为首都的行政功能依然放在东京区部的中央位置。业务管理、交通枢纽、科研开发、教育以及居住功能等服务型功能主要被挪到了首都圈10～50公里的圈域内。其中，中枢业务管理功能集中在东京区部的西部地区以及20～30公里圈内的东京周边城市，为首都圈内的企业提供包括金融、信贷、广告等生产性服务。交通枢纽功能集中在东京区部靠近东京湾的东南地区，作为圈内为企业和人口提供商品、信息、人才等的集散地。科研开发和教育功能集中在东京区部、八王子市、多摩市、厚木市、木更津市以及土浦市等城市，为圈内高端技术和劳动力的市场。以居住作为城市主要功能的地区集中在紧邻东京北部的埼玉县南部城市。
另一个被转移的重要功能是制造业生产型城市功能。20世纪70年代，东京开始了从制造业到服务业的经济转型。转型的首要动力是经济因素：用地紧张造成土地价格攀升，工业用地的生产率大大低于商务用地的生产率，工业设施开始向东京以外的地方转移，服务设施进一步向东京集聚也就成为一种必然。
为使东京能够代表日本参与全球化的竞争，行政力量在制造业生产型城市功能转移的过程中同样扮演了重要角色。东京都市政府曾严格规定：禁止于都心三区之内建设规模超过500平方米以上的工厂。因此都心三区之内的产业选择非常有限，只有例如出版印刷业、金融和贸易等少占地、低能耗、小运输量、高附加值的产业得以生存和发展。1959年的《工业控制法》就提出劳动密集型企业外迁东京的计划。1972年《工业布局鼓励法》确定了“搬迁鼓励区”和“布局接收区”，对迁出城市的组织和企业给予购买工业建设用地和税收优惠，对建设工业设施和相关建筑、购置有关设备给予贷款优惠；工业厂搬迁后的固定资产费3年内免税。《城市开发区域整备法》则规定“城市开发区域”内工业用地免征特别土地保有税；工业园土地免征土地保有税等等。
制造业生产型城市功能的疏解并不意味着东京区部经济中心功能的下降。《京圈都市研究调查报告》说：“东京是时代的表现者。”从1977到1985年，东京整个服务业就业增加71%。某些服务部门的就业增长率极高，特别是信息、研发等行业。从1986到1996年，金融、保险和不动产业的就业增长则进入了黄金时期。这些数据证明了这个说法：作为经济中心，东京保留和促进的核心经济功能总是踏在时代的节拍上。1985年的《广场协议》使日元升值，美元遭贬，促使日本向亚洲国家的投资加快，以寻求更低生产成本。过去东京是日本全国的经济中心，而随着日本投资由日本流向其他国家，日本经济也就发展成为一个跨国体系，而东京就是这个体系的中心，它的角色必须转变成为整个亚洲经济体系乃至世界经济体系的重要管理中心。以金融为核心的中心管理功能也就成为东京的最主要职能之一。
今天，制造业生产型城市功能多被分散布置在首都圈50～160公里的圈域内。其中，轻工业主要分布在东京区部和次中心城市周边；IT产业多依托于具有科研开发和教育功能的城市。机械制造业城市功能主要分布在东京湾沿海地区、北关东内陆地区较为密集的工业城市群。资源密集型工业和汽车制造业城市主要集中在北关东内陆地区。该地区形成了贯穿东西方向的狭长的重工业地带。
东京功能的疏解不仅使东京区部受益，使其得以转型成为世界城市，整个首都圈也都得益于资源的重新调配。20世纪80年代，首都圈内的次中心城市成为仅次于东京区部的率先发展起来的城市，发展速度超过其他省会城市。无论是南关东地区知识密集型产业的城市群和沿海工业城市带，还是在北关东地区以汽车、飞机制造等为主导的关联产业城市群，企业的运营模式都不同程度地表现为后福特制的柔性专精模式。南关东地区的企业间知识、技术的交流成本在不断降低，创新周期逐渐缩短。北关东地区以，大型汽车制造企业以组装为主，其他零部件转包给周边中小企业，形成了密切的网络群体。生产过程细分为各个环节，将不同环节转包给其他中小企业。大企业不需要将各个零件、各个加工环节统一管理和分配，从垂直生产和管理转变为横向加工，节省了零部件的加工时间，缩短了生产周期，同时其他运营成本也相应减少了。
离开东京
以世界的眼光看，东京已经是非常成功的超级首都。它是当之无愧的世界城市；它优秀的城市服务功能让每一个游客印象深刻；它的经济异常发达，也在首都圈内形成了相对合理的产业布局。然而，这并不意味着它没有弱点。
东京究竟还能有多大容量？1986年，分布在东京港区、千代田、涩谷和新宿的外资企业有1087家，到2009年已经翻了3倍。最近20余年，无论是新宿还是丸之内，都在使用以建设超高层建筑为主的办法增加城市密度。1988年三菱地所提出了副标题为“面向国际商业中心”的《丸之内再开发规划》，将容积率设定为惊人的2000%。从人口来看，今天东京区部（23区）的人口密度是1.4538万人/平方公里，远远大于北京东城、西城、海淀、朝阳、丰台、石景山六区的8560人/平方公里的密度。
另一个问题是：东京蓬勃的生机之上，始终存在一个挥之不去的安全忧虑。2011年3月，东日本大地震中，因交通瘫痪，东京515万人滞留街头。东京有过惨痛至极的经历。1923年9月1日，日本关东地区发生8.2级地震。这次地震摧毁了包括东京和横滨两大城市在内的关东地区。东京高层楼房之间形成“火流”，烧死3.3万人，整个江户时期的城市建设几乎完全毁于一旦。1990年9月，英国驻东京的新闻记者哈德菲尔德（P.Hadifeld）所著的《改变世界的60秒钟》一书由赤井照久译成了日文。该书有20万字，共13章，由日本地球物理学家、东京大学名誉教授竹内均做了审校。作者指出：关东大地震时日本的损失相当于国民生产总值的40%，而当时日本还是个在世界经济中只占一隅之地的贫穷的农业国。只有分散集中在首都的各项功能，才是最终把东京从地震中解救出来的唯一出路。
抛开这些“杞人忧天”，东京最大的问题并不是东京本身，而是它在整个日本发展中的位置。
作为首都，东京的规划和治理从来不是单纯的城市问题。1947年，日本出台《地方自治法》，明确地方政府在城市规划及城市建设方面的自主权。但东京都政府为了得到中央政府对东京规划和开发资金更多的支持，在市民投票表决后，向中央政府提出了“制定首都建设法”的请求。1950年，该法正式颁布实施，其中心内容和目的可以总结为三点：东京都不仅仅是一个地方自治的政府，同时必须认识到东京都作为日本的中心、与世界各国接触的日本的首都的重要性；为了使在首都开展的、与国内外相联系的各种中枢性活动具有更高的效率，有必要制定更有效的规划建设方案；为了编制各种设施规划，有必要设立“首都建设委员会”这一中央一级管理机构。这就使得东京的管理权又集中在了中央手中。
1974年，日本国土综合开发厅正式成立，作为总理府的下属机构，其长官由国务大臣担任。国土厅负责协调与国土开发政策有关的各省厅项目，自此，包括首都圈整备委员会在内的、各地方都市圈整备本部都被吸收进了新的国土厅内。行政框架调整的实质是：这一时期的首都圈规划首先考虑的不再是首都圈本身，而是在整个国土开发框架之中首都圈如何定位的问题。
如果从整个国土开发的角度看，一个不断强化的超级首都并不一定是件好事：东京扩张的过程是对日本城市系统的兼并。以前，日本存在三大“都市圈”：名古屋圈（爱知县、岐阜县、三重县等）、关西圈（京都府、大阪府、兵库县、奈良县等）、东京首都圈。如今大阪、名古屋等都市圈的衰落使日本城市结构转变为东京圈对地方圈的两级构造。人口是一个直观的指标。所有到过日本地方城市的人都会发现，与川流不息的东京相比，即使是“省会城市”也很难用“人流如织”这样的词来形容。而中小城市的街道在大白天也是冷冷清清的。1920年东京人口占全国比例为13.8%，2010年则达到了27%。2005年东京中心城区人口密度就已经是第二大城市大阪的2倍。日本调查机构“创成会”的调查报告显示，日本896个地方城市可能在数十年内“消失”。
由于这些城市的常住人口大量向首都圈外流，这一现象对国家政治也产生了影响：日本排名前100位的地方城市中，因为无人投票，有52个城市的行政首脑不是通过投票选举当选的。13个城市已经连续26次出现无人投票现象。
东京的黑洞效应在经济领域同样明显。以东京为中心的关东地区，拥有在东京证券交易所第一部门上市的60%的企业总部以及日本所有外资中76%的企业总部。以金融行业为例，日本金融空间构造的固定模式是：银行下属的支行在全国范围内吸收存款，然后这些资金主要向东京都中心地区聚集并在那里贷出。这种资金流动的方向说明了全国资金向东京都中心地区集中的模式。进入全球化以后，金融机构向东京都市中心集中的倾向更为显著。20世纪90年代前半期，日本有13家都市银行（全国性的大型银行）。合纵连横以及破产过后，只剩下三菱日联金融集团、瑞穗集团和三井住友银行集团以及利索纳金融集团。在13家都市银行存在期间，都市银行也驻扎在东京以外的札幌、浦和、名古屋、大阪、神户。但那以后，除去利索纳（大阪），东京以外的都市银行全部消失了，剩下的只集中在东京都千代田的丸之内这一带。
东京的黑洞效应或许有多种解释路径，但一个基本的共识是：只要政治资源都集中在东京，那么实现地区均衡发展就是一个难以企及的目标。事实上，从1990年起，日本政府就开始讨论首都功能的转移，并编写各种相关报告。一些政治家也陆续提出过“迁都”的想法。1994年，以前首相中曾根康弘为委员长的日本世界和平研究所发表的《日本综合战略大纲》中也提出了“迁都计划”。1996年6月，“迁都计划”也被列入桥本龙太郎行政改革蓝图，但随着桥本改革计划的失败，“迁都计划”也石沉大海。
1996年，日本国土厅曾经进行“国家各阶层民众对首都功能转移意见”的调查。调查中，赞成和基本赞成转移者超过3/4。赞成首都功能转移的理由依次分别是：改正东京单中心极化的状况；利于灾害时的危机管理；国家政治改革的重要环节；政治经济分离的必要性；国际趋势与国家变革的需要；扩大内需、促进经济增长等。
但“迁都计划”的反对者也甚多。首先是东京都，迁都将直接损害东京都的既得利益。2000年底，东京都政府曾对“迁都计划”需要的投资和产生的效果进行测算，公布了一份结果。按东京都政策报道室的说法，“迁都计划”中作为政府公共投资的迁移费用主要包括新都市的建设费用、搬迁费用、人们访问新首都的费用以及通信费用的增加额等内容。以新首都的三个候选地“栃木-福岛”“岐阜-爱知”和“三重-畿央”地区为基准测算，三地的公共投资费用分别约为8.337兆日元、9.7926兆日元和9.864兆日元。“迁都计划”的实施，将会产生如下社会效益：扩大办公及居住的空间、改善现在的首都圈和新都市的通勤状况、缓解交通阻塞以及迁移后的旧址再利用等。然而，三个新首都的候选地区在迁都后所能产生的效益都在3.535兆日元左右。东京都政策报道室认为，“迁都计划”从经济上讲是欠妥的，将给国家造成高达6兆日元的财政赤字。
最近两年，向首都圈外迁移政治功能的呼声再度高涨起来。2014年，由前总务大臣增田宽担任会长的民间研究机构“日本创成会议”，发布了一份“可能消失的城镇名单”。该名单根据作为生育主力的20～39岁女性人口数量的增减，推算出到2040年日本全国大约有896个自治体可能消失的结论。这个数字已达到了日本全国市区町村总数的一半。这一测算虽然存在科学性的疑问，但确一发不可收拾地激发了地方振兴的大讨论。日本首相安倍晋三迅速做出反应，在名单发布后成立了以自己担任本部长、跨越现有政府机构行政限制的“地方创生本部”。安倍晋三是迁移首都功能的支持者。事实上，1987年10月，安倍晋三的父亲、时任日本自民党总务会长的安倍晋太郎就曾在参加自民党总裁竞选时就提出了“迁都”的竞选口号。
根据安倍晋三的计划，“地方创生”是持续到2060年的长期工程，2015～2019年需要达成的基本目标有四个：创造地方城镇的稳定工作机会；创设人口和资本向地方流动的新途径；实现年轻世代结婚、生产和养育子女的愿望以及面向时代需求，实现地域之间的合作。在2015年，创生本部就投资了7200亿日元。
正是基于这一背景，中央政府机关向地方的转移又被提上议程。地方创生大臣石破茂在2015年3月宣布，将就政府机关向地方的转移展开提案募集。搬迁的目标包括了在东京霞关地区的中央各省厅，以及全国其他地方250处国家与和国家相关的独立行政法人研究设施。除了东京和同属首都圈的埼玉、千叶、神奈川四地之外，全国的都道府都可以向政府提交申请。结果，具备报名资格的全国43个道府县中，42个都道府县对69个中央政府机关提出了搬迁申请。一些热门机构更是被多个地方政府“争抢”，其中大阪和长野县都希望经济产业省的特许厅搬迁到自己辖区之内。而文化厅向京都的转移被认为是其中进行最顺利也最有可能被当作象征性事件被推行的。文化厅是日本文部科学省所管辖的外局之一，其承担的任务在于“文化以及国际交流的振兴”，同时也“管辖全国和宗教相关的各类行政事务”。
京都有安置文化厅的较完备条件。京都及周边的奈良地区拥有许多全国重点文物。京都在文化交流上也有重要地位。京都年游客量早已超过5000万人，连续15年增长。早在2002年，京都就已经开始为安置文化厅做准备。当时，在时任文化厅长官同时也是京都大学名誉教授的河合隼雄的推动下，文化厅长官室京都分室得以设立。2005年，同样由河合隼雄推动，旨在振兴“关西元气文化圈”的文化厅关西分室正式成立。但由于缺少中央政府的后续支持，这些设施并没有发挥应有的作用。
而文化厅搬离东京的最主要的反对声音就来自文化厅的相关官员。2015年底的一次讨论会上，他们提出了拒绝离开东京的几点理由：重要无形文化遗产的人才培育点有七成设置在东京；公演舞台的六成、相关出版社的七成也都在首都；如果迁到京都，这种经济和文化的联动就无法实现。从近期来看，作为日本文化行政最重要事项的东京奥运会将在首都召开；东北大地震的复兴也是文化厅重要的任务，东京相比京都离灾区更近。此外，他们还提出文化厅每年有500件议案需要与国会议员以及其他中央机构联动，往返于两城之间的两个半小时的新干线路程还是太远。
尽管如此，首都行政功能的疏解已经是大势所趋。日本文化厅在今年7月已经开始为全面搬迁至京都府开展实证试验。包括长官宫田亮平等官员在内的约10名职员将轮流前往京都，确认与东京总部及相关部门的业务联系是否有问题，找出今后的课题。日本政府正探讨迁往京都府、京都市的时间、费用等具体问题，计划在年内制定出搬迁计划的细节。
（参考资料：《城市管理创新：世界城市东京的发展战略》，王郁著；《日本首都圈城市功能分类与空间组织结构》，赵儒煜、冯建超、邵昱晔合著）
主笔 徐菁菁