华盛顿：特区之“特”
美国首都华盛顿建立在特殊的政治架构之上，这决定了它的“特区”身份，也决定了它作为单一功能首都的地位。
制度基础
美剧《纸牌屋》的片头是一部华盛顿风光片。片子的第一个镜头是在与华盛顿隔河而望的罗斯林的远眺。在开阔城市里，远处为纪念乔治·华盛顿总统而建的方尖碑是最显眼的建筑。接着，镜头划过宾夕法尼亚大道，通向尽头的国会山。城中的地标建筑悉数出场：南北战争中北方联邦军总司令尤利西斯·辛普森·格兰特的雕塑就在国会山脚下；最初曾是国家邮政总部的威廉·杰斐逊·克林顿联邦大楼现在是美国国家环保局总部；国民军联盟纪念碑是为纪念所有参加过美国内战的老兵修建的；司法广场上有约翰·马歇尔的雕像，那是第一位对美国产生了重大影响的首席大法官，他对马伯利诉麦迪逊案的判决赋予了最高法院宪法解释权，确立了“司法独立”……短短一分多钟，观众们已经明了，这里不是纽约，不是旧金山，也不是西雅图，华盛顿是一座完全属于政治的城市，这部美剧所要讲述的，绝不会是一个浪漫故事。
全世界的首都城市大致可划分为复合功能型首都与单一功能型首都两类。复核功能型首都既是国家的政治、文化中心，也是全国重要的经济中心，世界上约80%以上国家的首都属于这一类别，它们往往在现代国家建立之前就具有相当的政治经济地缘优势，是促进国家生成、发展的地理原点。单一功能型首都则基本形成于特定的历史背景与社会条件，华盛顿就是非典型中的一个：它并非国家的创造者，相反是联邦制国家的产物。
美国建国之初，定都问题引发了激烈争论。北方希望将首都定在纽约，南方希望将首都定于南方，最终，为了平衡不同联邦成员的利益，首任总统华盛顿确定在当时13个州南北分界线附近——弗吉尼亚州和马里兰州的交界处，划定一个100平方英里的菱形区域，将这片荒野沼泽灌木丛生之地建成“联邦特区”——华盛顿哥伦比亚特区（Washington，D.C.）。特区设立早期，波多马克河北岸有乔治城镇、华盛顿市和华盛顿县三个分开的行政区划。根据1871年的一项立法，上述三个行政区于1878年合并为华盛顿市，后来逐渐发展成为华盛顿哥伦比亚特区的核心城市。华盛顿的建立并不存在国防安全、经济基础、文化传统等因素。这座全新城市在规划之初就确定了明确的目标：它的职能是就安置联邦政府部门。
这一点生动地体现在了总体规划和设计师法国人皮埃尔·朗方（Pierre L’Enfant）的设计里。除了漂亮的圈环形格局、窄长的风景带、开阔的林建绿地、蜿蜒的盘陀路和成对角的大道，朗方用城市体现了美国社会的政治结构。
城市中心区由一条约35公里长的东西轴线和相对较短的南北轴线构成主要框架。三权分立中最重要的立法机构大楼国会大厦被置于全城最高的国会山上，作为中心区东西轴线的东端。西端则以林肯纪念堂作为对景。轴线两侧建有一系列博物馆。南北轴线的两端则分别是杰弗逊纪念堂和白宫，两条轴线会聚的交点耸立着华盛顿纪念碑。城中的主要街道皆以美国各州的名称命名。连接国会和白宫的是最重要的“宾夕法尼亚大街”。每4年，新总统都要经过这里踏入白宫。进入白宫大门前，他会经过大道旁陈列着《独立宣言》《美利坚合众国宪法》和《人权法案》的民族档案馆。市中心横贯东西的大街则以最高法律命名——“宪法大街”把国会和白宫一南一北等距离隔开，正是美国宪法的精神的体现。
不过华盛顿作为独特的“特区”首都，并不于它的城市设计，其根本在于它建立在一系列特殊的政治框架之上。
根据《美国宪法》第一章以及《哥伦比亚特区地方自治法》，特区由民选市长及一个13人组成的特区委员会（Council of the District of Columbia）负责打理。它不受任何州的管辖，但必须接受联邦政府监督。1870年，哥伦比亚特区的地方政府机构成立，但由于当时的行政长官过于铺张浪费，国会在1874年撤销了该机构，对哥伦比亚特区实施了近一个世纪的直接管理。在1974年，国会再次将权力下放给地方政府。特区议会根据国会直接授权，可以行使部分州政府立法机构具有的制定法律法规权力，但是，美国宪法中有明确规定，国会对当地的所有立法都有审查和否决权。
此外，在财税体制上，美国按照联邦、州、地方三级划分，各级拥有各自的财政收入与支出范围。下级政府的预算只需要同级议会的审查通过，并不需要上级政府批准。相比州和地方政府而言，华盛顿特区同样具有独立的税收体系和发行债券的权限，唯一不同的是没有预算自治权。市长和委员会一起制定当地的税收和财政预算，也必须提交至国会批准。市长和委员会一起制定当地的税收和财政预算，也必须提交至国会批准。1995年，外界指责特区的预算过大，效率不高。为此国会设立了哥伦比亚财务控制委员会，监管特区的资金使用，直到2001年，下一任市长治下预算出现盈余，国会才将财权归还给市政府。
特区的政治权利还受到其他限制。1790年的《首都选址法》规定，特区作为联邦管辖区不属于任何州。美国宪法规定只有州才有民选代表，因此1961年宪法修正案通过之后，哥伦比亚特区居民才获得总统选举权，目前有两张选举人票。
这些特殊的政治设计并不总能够保证特区的顺利运转。今年6月，首都特区和国会闹得很不愉快。特区市政委员会不顾以往报经国会审议的规则，独立通过了134亿美元的新年度预算。民主党人出身的现任特区市长梅利尔·鲍瑟尔声称要在今年11月份搞市民公决：华盛顿要不要放弃“特区”身份，成为美国第51个州。7月，特区政府通过了一项草拟的法案，决定在等到特区成功实现建州的想法后，正式将州名确立为“新哥伦比亚”。所有源于一点：当初北美殖民地发出了“纳税却无代表权”（Taxation without Representation）的抗议，打响了独立战争，但如今这句口号仍适用于华盛顿特区。目前的首都市民有义务缴纳“联邦税”和“州税”，却并不享受与“州”同样的权利。市民们的权利诉求也成为民主党和共和党间的政治对抗：民主党在特区拥有传统优势，每当共和党在国会占有实力优势时，首都建州的呼声就格外高涨。2000年，特区政府决定，特区所有车牌上都要印制“缴税却无代表权”的口号。2013年1月，奥巴马第二个任期的就职典礼上，所有礼宾车辆都印上了这一口号。
都市圈
华盛顿立都200余年来，美国的国家实力不断增强，联邦政府机构也进一步扩充，对特区的最初规划的容量并没有完全满足发展的要求。1965年才成立的美国交通运输部长期以来租赁私人修建的办公楼。直到最近几年，联邦政府才将一个空置的海军仓库改造成了现在的交通运输部大楼。即使如此，由于功能定位明确，行政边界清晰，华盛顿没有，也不可能无限制地进行城市扩张。长期以来，特区人口都基本稳定在约60万人左右。
但无论从经济还是从城市功能的发挥来看，华盛顿哥伦比亚特区并不可能独立存在。这一点从负责对首都及其周边地区提供日常规划指导的是国家首都规划委员会（National Capital Planning Commission）的组成上就能看出来。这个委员会由12人组成，包括市长、特区委员会主席、参众两院对特区有决策权的委员会主席，以及在DC占有较大土地的国防部、内政部及总部管理局的负责人，同时按照法律规定，这个委员会还必须包括两名分别来自弗吉尼亚州和马里兰州的代表。
随着城市化、都市区经济和大都市区集群的迅速发展，首都城市规划思路也强调要靠卫星城建设分散中心城市功能。特区本身主要承担政治、文化职能，在公共交通、住宅、环境治理等则很难依靠自身能力解决。许多在华盛顿工作的美国人都选择住在邻近的马里兰州和弗尼吉亚州，从而形成“城内工作、城外生活”的职住分离现象，很多商业、住宅都建在郊区或周边市县。城市的商业、生活、娱乐等功能主要由周边卫星城提供。同时，由此形成的潮汐流对城市交通也带来巨大压力。这都使得特区与马里兰州、弗吉尼亚州周边市县的政府间关系日益密切，通过主要的区域交通走廊与周边地区形成了整体发展。现在人们说到“华盛顿”，可能指代三个不同的地理概念：华盛顿市、华盛顿哥伦比亚特区、华盛顿大都市区。它们的区划含义分别相当于北京城六区、北京市和京津冀地区。为了处理大都市圈内的横向府际关系，1957年华盛顿大都市政府委员会（MWCOG）应运而生。
由于美国政治中地方自治体制的存在，华盛顿大都市政府委员会没有政府权威，只是一个具有特殊协调功能的半官方、松散型非营利组织。21个参与其中的地方政府可在任何时候以任何理由退出。它也没有增加收入的能力，其资金主要来源是联邦和州政府拨款（占60%）、地方政府会费（占20%）、契约费（占10%）、各类基金和私人部门捐赠（占10%）。
由于权力和支配的资金有限，华盛顿大都市政府委员会在区域经济合作上的领导力有限，它发挥的作用主要有两点：一是分配联邦和州的拨款。为弥补地方自治所带来的地方高度分化的缺陷，联邦法律要求交通、住房和环境拨款通过区域组织予以分配，那些不参加这些组织的地方政府没有资格获得联邦拨款。华盛顿大都市政府委员会每年可直接分配大约25亿美元用于道路等基础设施建设的资金，以减少交通拥堵。自1960年以来，该委员会在作为特区边界的波多玛克河的治理上贡献卓著，使污染物减少了90%。此外，委员会能够为地方政府提供跨地区的合作，如为政府的交通决策提供专家分析和相关信息，在公共卫生危机等问题上协调区域合作。在委员会的统筹下，地方能够统一购买石油、天然气和其他公用设施，以节省费用。
虽然华盛顿特区城市功能的发挥极为依赖与周边市县合作，但周边地区也充分借助了首都的区位优势和政治影响力。联邦政府是许多核心技术的研发投入者和直接产出者。国家基金会（NSF）、国防部、能源部等政府机构控制了大部分联邦政府的研发支出，而其中相当大的比例投在了华盛顿大都市圈内的研究机构、大学和企业。联邦政府还是重要的技术和产品需求者，大量依赖政府和军工合同的高科技企业也不断增加，在华盛顿大都市区内形成了几个相对集中的科技和信息技术中心，大量的联邦政府订单保证了这一区域的持续繁荣。数据显示，华盛顿大都市区的人口已经接近600万，经济总量接近5000亿美元，在经济规模上名列全美第五，仅次于纽约都会区、洛杉矶都会区、芝加哥都会区、休斯敦都会区。
尽管所处的都市圈都十分繁荣，但与东京这样的超级首都相比，华盛顿哥伦比亚特区并没有因此而扮演一个真正的经济中心角色。其中心城区主要以联邦政府部门为主，很少有工业企业和大型企业总部，工业用地面积不到4%。2008年经济危机发生后，华盛顿的经济受经济萧条的影响相对很小，经济形势非常抢眼，这一度使一些人开始惊呼华盛顿的崛起。但当美国经济进入复苏之后，2012到2013年，华盛顿却出现了轻微收缩。这是美国15个大都市圈仅有的现象。原因非常简单：华盛顿对联邦政府的依赖太大——影响其经济的最大因素是政府的开销。当美国从伊拉克、阿富汗撤军并广泛地削减政府开支时，华盛顿也就失去了动力。
（参考资料：《华盛顿城市治理经验：委托授权的协作治理》，国务院发展研究中心课题组著；《美国的大都市区管治模式及其经验借鉴》，宋迎昌著）
主笔 徐菁菁