首尔：“迁都”之困
对于韩国来说，选择首尔与世宗“双首都”的模式，安全考虑，也是经济与政治选择。
韩国新行政首都世宗市位于首尔以南约120公里，面积465平方公里，约为首尔的3/4。它得名于创立韩文的朝鲜王朝圣君世宗大王，意思是“世界之最”。2012年7月1日，这座韩国历史上最年轻的特别自治市正式成立。韩国国务总统室、企划财政部、国土海洋部、环境部等1室9部2处2厅及下设机构等36个机关从2012年下半年开始迁往世宗市，成为首尔政治功能疏解的第一步。
在韩国都市化的历史中，首都首尔的一极中心是近40年间形成的形态。日据时期，日本视韩国为提供日本国力扩张的枢纽和支点，遂于朝鲜半岛建立不少微城市，包括位于北部的平壤、新义州和咸兴建立重工业基地，南部的木浦、大邱和釜山则建成农业重镇，大致形成了朝鲜半岛的平衡发展。但自南北对峙和战争结束以后，20世纪60年代朴正熙执政时期，政府大力推行经济转型，透过政府直接介入在首尔设立工业区。从20世纪70年代以来，国家基础设施投资中的67%集中于首都圈，而地方仅为33%。首尔对其他地区资源吸引力日益强劲，迅速成为韩国无可撼动的经济中心。
关于如何处理一个超重量级首都，半个多世纪来，韩国国内从未停止过讨论。早在60年代初，现任韩国总统朴槿惠的父亲、当时的韩国总统朴正熙就认为韩国有迁都的必要。1977年，他首次提出了要将首都自首尔迁往中部地区的设想。当时，朴正熙的主要考虑是“避战”——首尔距离朝韩分界线只有40公里距离。两年后，朴正熙遇刺身亡，迁都想法被搁置。不过首尔的安全忧虑一直存在，特别是“冷战”结束后，驻韩美军做出战略调整，从首尔周边向韩国腹地南撤。
2003年，卢武铉上台。他在竞选时即以迁都作为执政承诺，入主青瓦台后便迅速启动了相关的调研和筹备工作。卢武铉与朴正熙的时代已经不同。他和前任总统金大中都对朝鲜持温和态度，彼时的安全担忧让位于更为现实的经济考虑。一方面，首尔及其首都圈的负载已经饱和。以最基本的指标城市人口占国家总人口的比重为例，首尔达21.5%，远远高于东京的6.4%，伦敦的12.3%和纽约的2.8%。若以首都圈来看，首尔首都圈面积占国土面积11.8%，人口却占到全国的46.3%。2000年，首尔市集中了韩国各种企业总数的29.7%，国内生产总值的28.8%，金融、机关、商店总数的41.6%，批发零售额的37.4%。首都圈的区域总产值占全国的48.0%，制造业和服务业就业人数的比例分别为49.3%和46.6%，存款和贷款分别为68.1%和65.2%。
全世界罕见的集中化程度给城市运行带来了巨大困扰。1980年，首尔市内车辆运行速度为每小时30公里，1998年减少到每小时13公里，产生的交通堵塞费用2000年达到4.7万亿韩元。首都圈的大气污染与发达国家和国内其他城市相比非常严重，年社会费用达10万亿韩元。同时，首都圈内地价相当于全国平均值的4.6倍，使得住宅等基础设施的正常供给，受到严重困扰。
从60年代开始，韩国政府不断推出各种《大城市人口防止对策》，不断更新首都圈整备基本计划，以抑制首尔乃至首都圈的规模膨胀，但都未能取得显著效果。在行政功能疏散方面，政府曾经把财政经济部、产业资源部等9个部类机关分散到果川市，把铁道厅、统计厅等11个厅类机关分散到大田市。但是，前者迁到地属于首都圈范围，在空间上未能起到分散的作用，后者属于与社会各部门的直接联系性不强的机关，并没有缓解首都的一极化。
卢武铉政府迁都之策的另一个原因和今天日本的“地方创生”政策考虑相似。韩国有两个经济圈：首尔经济圈以及釜山经济圈，而韩国中部则是一个经济塌陷地带。忠清道、江原道等区域被许多韩国人称为“无家的孤儿”。这些“孤儿”尤其是忠清道的经济发展水平相对落后，以农业为主，民众生活水平也较低。韩国国会经过多次的协商最终决定在忠清南道燕岐郡与公州交界处建设新行政中心复合型都市，即世宗市。从选址来看，世宗市位于韩国国土的几何中心，通过高速公路、航空、铁路在两小时内可达全国大部分地区。
迁都同时附带有政治斗争的考虑。韩国几乎历届所有总统都来自新国家党和民主党两大党派。前者的大本营在以釜山为中心、由东南部庆尚南道和庆尚北道组成的“岭南地区”；后者的大本营以光州为中心、由西南部全罗南道和全罗北道组成。韩国各派政治势力要想取得执政权，除在首尔地区争夺外，还要依仗各自地区的支持。当年金大中能够成功成为首位在野党领袖入主青瓦台，其关键因素之一就是有效拉拢扎根忠清道的前韩国中央情报局局长金钟珌。2002年韩国总统大选时，民主党候选人卢武铉提出有关迁都的竞选口号，立即得到中部地区选民的青睐，才以微弱优势上台。
虽然卢武铉的目标是迁都，但迁都计划在2004年被裁定为违反宪法而搁浅，世宗市的目标定位变成了“行政中心城市”。2008年，新国家党的李明博执政后一度打算放弃该项计划。时任国务总理郑云灿曾表示，世宗市原方案将导致政府部门分割、行政效率低下。当时，根据规划，包括8.5万亿韩元（约合73.29亿美元）政府拨款，总计22.5万亿韩元（194亿美元）资金正用于兴建基础设施、政府建筑以及居民住宅。李明博属意把世宗改造为商务、教育和科研城市，但遭到国会国土海洋委员会否决，同时，党内竞争对手朴槿惠也拉拢党员反对。2010年，新国家党在国会选举中惨败，李明博最终让步，并于同年12月颁布《有关成立世宗市的特别法》，世宗市作为新行政中心的地位得以确立。
按照规划，韩国中央部门中包括青瓦台和国会在内的外交、统一、法务、国防、行政安全、女性等部门留在首尔，其他16个中央行政机关和20个相关部门的1万名公务员在2014年完成搬迁。
根据2014年世宗特别自治市公布的《2030世宗都市基本规划》，世宗特别自治市将包括中央行政功能区、城市行政区、文化和国际交流区、大学和研究区、新兴知识区、医疗和福利区六个功能区。城市建设分三个阶段：2007到2015年，主要完成城市的中央行政功能、城市行政功能、政府部门研究功能、国际交流和文化功能，以及大学功能，人口规划规模为15万人左右；2016到2020年，主要完成城市的新兴知识功能、医疗和福利功能，人口规划规模为30万人左右；2021到2030年将完善并加强前阶段所建设的六个功能区，达到50万的人口规模。
世宗的中央行政区位于韩国四大江之一的锦江之滨，新办公楼群的屋顶相互联结成一体，整体弯曲盘旋呈巨大的龙形，总体长度达3.5公里，占地面积60万平方米，规模足有现果川中央行政区的三倍大，但世宗市的第一发展阶段称不上顺利。在韩国“迁都”世宗市一周年时，韩国《文化日报》联合世宗工会联合会，对韩国企划财政部、国土交通部、环境部、海洋水产部、公正交易委员会等五个部委的公务员进行了问卷调查。调查结果显示，在世宗市厅工作的公务员中，有69.1%的人认为在世宗市厅工作不如在其他市厅工作方便。有59.3%认为“世宗市没有任何优点”。虽然为了改变世宗市处理业务效率低下的现状，韩国政府已经构建了电视会议系统，但大多数人仍然认为现状没有任何改善。由于城市配套的生活设施仍不完善，公共交通设施缺乏，周边许多高速公路、铁路也仍在建设中，住宅小区的商街餐馆、咖啡馆等店铺稀少，居民想去大型超市或综合医院只能开车20分钟到大田市，许多在世宗工作的公务员还是选择白天在世宗办公，晚上在首尔居住，两地奔波。这也就意味着居民消费对世宗市经济贡献甚微。一个自给自足，并能够带动周边经济发展的第二首都还远远没有建成。
主笔 徐菁菁