2010年3月29日至30日,全国对口支援新疆工作会议在北京召开,对进一步加强和推进对口支援新疆工作进行动员部署。鲜为人知的是,早在清朝乾隆年间,“对口支援新疆”的财政制度就已诞生。为了加快新疆发展、维护新疆稳定,重新审视当年的一些做法,不无裨益。
内地省份“协饷”支援新疆财政
1759年,清政府完全平定了中国西北边疆的叛乱和割据势力。乾隆皇帝取“故土新归”之意,将西域改名新疆,1762年设立伊犁将军,管辖天山南北超过200万平方公里的辽阔土地。在短短30多年的时间里,新疆各族人民,在中央政府的统一领导和全国各地的支援下,利用当时新疆的资源优势(主要是可垦荒地和草原),实现了较快的经济发展。
乾隆年间,清政府为了鼓励生产,在新疆采取特殊的税收优惠政策,对一些地区和民族完全免税,如哈密和吐鲁番地区的维吾尔族人,以及蒙古族土尔扈特东归部众(土尔扈特是我国蒙古族中一个古老部落,明朝末年部族中的大部分人离开新疆故土,到了当时尚未被沙皇俄国占领的伏尔加河下游开拓家园,建立土尔扈特汗国。后因不愿向沙俄称臣,历尽艰辛于公元1771年回到祖国)。另外,清政府在其他地区的税率也很低,例如,清朝在牧区征税很轻,牛马税为百分之一,羊税为千分之一。
乾隆年间,清朝在新疆常驻的军队约4.5万人。“兵马未动,粮草先行”,新疆每年的军政费用需白银200余万两,而新疆全年货币形式的赋税收入,仅有白银10余万两。清政府规定,新疆的所有财政收入都留归新疆各地使用。新疆地方财政的收支差额问题,则通过内地省份的“协饷”解决。
从1760年开始,清政府每年从内地调拨“协饷”200万至300万两白银,充作新疆军政费用。当时,全国有25个省级行政区,除了财政紧张的黑龙江、吉林、盛京、乌里雅苏台(今蒙古国)、广西、贵州、云南、西藏、甘肃、青海外,其他的省以及粤海关、闽海关、江汉关、江海关等海关,都要分担新疆所需的财政支出。
这些费用,大部分用于驻新疆清军官兵和办事人员(包括内地来的满、蒙、汉族官员和新疆本地的维吾尔等族官员)的工资及日常行政开支,还有一部分用于重大的公共工程,如水利和道路建设等。
清政府共拨给新疆近4亿两白银
当新疆遇到大事时,由清朝中央政府拨专款支持,称为“专饷”。例如,乾隆年间的土尔扈特东归,中央政府拨出专款20万两白银用于救济和安置。道光年间,平定境外浩罕汗国支持的张格尔叛乱时,中央政府共拨专款白银1000万两以上,其中400万两来自户部,200万两来自皇帝的内库,还有400万两从其他渠道筹措。清朝最大规模的拨款,是19世纪70年代,反击英俄支持的浩罕汗国阿古柏的入侵。《剑桥中国晚清史》称:“7年之中总数逾5230万两协饷的支援,是支持左宗棠在新疆取得胜利的唯一决定性因素。”而根据学者的统计,1760—1911年,清政府拨给新疆的协饷和专饷,总计高达近4亿两白银。
这套制度,类似于今天的财政转移支付和发达地区对口支援,为新疆发展提供了稳定的经费支持。
新疆的协饷制度,在当时是全国规模最大的发达地区对边疆的支援制度。类似的还有西藏,但清朝从内地派驻西藏的官员和军队,总计只有数千人,财政支援的规模无法与新疆的协饷制度相比。
此外,江苏、广东等地的商人,也曾联合捐款上百万两白银,补充新疆的军政费用。
每年数百万两白银从祖国内地进入新疆,其中大部分作为工资发放,形成了比较强劲的购买力。很多内地商人看准新疆这个市场,西出嘉峪关,在新疆长期居住,促进了新疆城市的大发展,其中规模最大的就是乌鲁木齐。
屯田政策让农牧业迅速发展
大城市的出现,离不开粮食的供应。清政府在统一新疆后,采取了屯垦戍边、鼓励移民的政策。清政府规定,内地愿到新疆屯田的农民群众,由官府提供车辆、沿途生活费用,并派人护送到屯田目的地;农民到达屯区后,官府提供土地、农具、种子和房屋、口粮等,助其安家;农民垦种的土地,按照政府规定的份额,6年之内不征赋税;如果农民开垦超出份额的土地,这些土地长期不征赋税。清朝还组织了6000户南疆的维吾尔族农民到伊犁地区种地,后来又有至少8000户维族农民自发来到天山以北,从事农业生产。
这种在中央政府统一部署下,各族军民广泛参与的屯田事业,可以视为新疆生产建设兵团的历史先驱,它对保卫、开发和建设新疆,具有重大意义。
新疆天山南麓的维吾尔族聚居区,通过引进中原的农具,也提高了生产力。新疆的粮食和棉花产量迅速增加,满足了当地的需要。乾隆后期,新疆已成为大清西部的粮仓,乌鲁木齐等地一再出现粮食过剩的情况。为防止谷贱伤农,清政府曾经下令暂停军屯田工作。在甘肃等邻近省份遭灾缺粮的时候,乾隆一再下令调拨新疆存粮转运救济,并组织灾区人民移居新疆。
新疆的牧业生产也有巨大发展,在清朝统一新疆12年后,土尔扈特部反抗沙俄压迫,万里东归,清政府立即从新疆地区调集了牛羊13万多头予以救济,英吉沙的伯克(维吾尔族地方政府首领)捐献出6000多件皮袄赠与东归部众。当时新疆畜牧业的生产规模由此可见一斑。
从清朝统一新疆到乾隆帝去世的40年里,新疆保持了基本稳定,社会经济迅猛发展。当时虽还没经济统计指标,但从当时内地人民不断自发迁居新疆来看,新疆的人均GDP,很可能已高于全国平均水平。
可惜的是,这种势头没能保持下去,后来的连年战乱,让早年的建设成果破坏殆尽,新疆西部50多万平方公里的领土也被俄国侵占。
选自《青年参考》