南海棋局：小国博弈与战略选择
各国对国家核心利益认定不同，其政策选择自然不同。单边与多边、区域与全球，南海的地缘政治，结构复杂。
战与和
西沙群岛位于海南岛东南约330公里的海域中，由相距42海里的宣德、永乐两个岛群组成。其中宣德群岛的永兴岛面积最大，为西沙的主岛。永乐群岛由珊瑚岛、甘泉岛、金银岛、琛航岛、广金岛、晋卿岛、全富岛、鸭公岛环绕成一个马蹄形的礁盘。礁盘环绕着一个方圆100平方公里的潟湖。
1973年初，美国决定从越战泥潭中抽身，将大量舰艇交给南越。这使得南越阮文绍政权认为，其海军力量已经跻身世界前10。从1973年8月份开始，南越军舰在西沙海域不断地驱赶、冲撞和抓捕中国渔民。在非法侵占了中国南沙、西沙群岛的6个岛屿之后，南越于1973年9月又公然宣布，已将中国南沙群岛中的南威、太平等11个岛屿，划归其福绥省管辖。1974年1月15日，南越海军与中国渔船对峙，并炮击西沙甘泉岛上的中国国旗。17日，南越军队登陆金银岛，强占甘泉岛。中国南海舰队派出两艘猎潜艇271号和274号组成的271编队，于18日晚上赶到永乐群岛，与南越海军形成对峙。
1974年1月19日5时47分，南越“陈平重号”率领“陈庆瑜号”由金银岛、羚羊礁以南的外海向琛航、广金两岛接近；接着，“日早号”和“李常杰号”由广金岛西北向中国舰艇接近。当时“陈庆瑜号”的舰长武友山（音译）多年后在美国回忆，由于兵力占据优势，南越海军想采用“速战速决”的策略结束战斗。武友山还确认，是南越海军“打响了第一枪”。10时23分，“陈平重号”高速冲向中国274号猎潜艇。南越海军在战场的最高指挥大校何文锷接到指挥部命令，率先对274号舰艇驾驶台开炮，中国舰艇开炮还击。海战正式开始。
这场海战是新中国海军进行的第一次反侵略战争，也是中国海军首次远离海岸，在陌生海区作战。1954年，法国在越南败走之后，西沙珊瑚岛落入南越之手。海战后，西沙群岛则完全处于中国的实际控制之下。
1988年，中越海军在南沙群岛有了另一次交手。1月31日，中国海军552号舰派出7名官兵驾驶小艇登上永署礁，首次在永署礁上升起了五星红旗。这是五星红旗第一次飘扬在南沙群岛的上空。3月13日下午，中国502号护卫舰组织人员登上赤瓜礁。3月14日，中越两军在赤瓜礁对峙并交火。
“3·14”海战发生前，中国虽然一直宣称拥有南沙群岛的主权，但实际上并没有有效控制其中任何一个岛屿、珊瑚礁或沙洲。20世纪70年代以后，中国南海周边国家纷纷进入南沙群岛，单方面划定疆域，并借助外资进行资源开发。“3·14”海战以后，中国收复南沙群岛的永暑礁、华阳礁、东门礁、南薰礁、渚碧礁、赤瓜礁共6个岛礁，填补了中国对南沙群岛实际控制的空白点。
在过去20多年里，南海争端从热转冷，继而在近些年急速升温。无论情势如何，相关国家在南海的活动都未停止。今年5月17日，美国华盛顿战略与国际问题研究中心（CSIS）所设的亚洲海事透明倡议（The Asia Maritime Transparency Initiative，简称AMTI）网站公布了卫星图像。图像显示，越南正推进在南海的南沙群岛非法填海造岛。根据CSIS披露的资料，越南在10个岛礁上进行了非法填埋，填埋面积超过0.48平方公里。在这些岛屿中，南威岛是越南在南海实际控制的岛屿中面积最大的。2014年5月，南威岛面积只有16.2公顷，到今年1月，面积增加到29.3公顷。今年4月，越南公布了苏-30战斗机飞越南威岛的画面，可以清晰地看到岛上的跑道和建筑。
越南在填海造岛的同时，还完成了在南海岛礁上的军事部署，修建有院落式的堡垒、隐蔽所、观察哨、气象站、灯塔等军事设施。越南在南沙岛礁上部署的总兵力预计在2200人左右，装备有火炮、坦克、反坦克导弹和武装直升机。其中，越军在南威岛上部署的火力最强大，包括射程为16公里、14公里、10公里、2公里的火炮数量分别达到4门、21门、31门和48门。在南威岛、景宏岛、南子岛等岛屿上，越南政府也修建了文化宫、邮局、教室、发电站、公路、淡水储存池、废水处理区、照明供电系统等民用基础设施。
今天，在涉及海域面积350多万平方公里的南沙群岛，中国同菲律宾、越南、马来西亚、文莱、印尼5个国家存在岛礁、海域的争议，而越南是同中国争议最大的国家。越南占据了南沙的29个岛礁，同时它宣称对南沙和西沙群岛拥有全部主权。中越之间如何解决这些争端将对整个南海的局面产生关键性的影响。
从历史上看，越南的南海政策在不断演变。其变化一直基于越南方面对三个问题的基本看法：越南的核心利益是什么？中越应当保持何种关系？国际形势是否支持越南的主权诉求。
1974年的中越西沙海战发生时，越南正处于南北分治状态。尽管与中方交战的南越并不承认中国对南沙和西沙的主权，但从1945年成立到1975年，越南民主共和国方面一直承认西沙群岛、南沙群岛及其周边海域的主权归属中国。这一时期，其学校的地理教科书、越南政府及人民军出版的地图集均使用南海、西沙群岛和南沙群岛的名称，并明确承认或将两群岛标注为中国领土。越南民主共和国政府曾先后3次公开承认西沙群岛和南沙群岛主权属于中国：1956年6月15日，越南民主共和国副外长雍文谦和亚洲司代理司长黎禄针对西贡当局侵犯我西沙群岛和南沙群岛主权的行径，在河内对中国驻越南临时代办李志民表明越南立场；1958年9月14日，范文同总理代表越南政府以外交公函的形式宣布，越南政府对当月4日中国政府关于领海的声明表示承认和赞同；1965年5月9日，越南在针对美国划定作战地区的声明中，明确承认西沙群岛是中国的领土。
1975年5月，越南南方全部解放。1976年成立的统一的越南社会主义共和国推翻了对中国的承诺，将全部西沙群岛和南沙群岛划入自己版图。这一政策变化的背景是：1968年，联合国亚洲暨远东经济委员会所属的“亚洲外岛海域矿产资源联合探勘协调委员会”发布勘察报告，揭示了南海海域石油储藏前景。在此之后，南海周边国家开始自行划定专属经济区、单方面划出石油招标区块，而且纷纷与域外第三方石油公司签订勘探开采协议，开展实质性的油气开发。在中苏关系破裂的大背景下，越南选择站在苏联一边。1978年11月，苏联与越南签订《苏越友好合作互助条约》，苏联太平洋舰队舰只进驻金兰湾，为其提供安全保障。在中越南海争端中，苏联持偏袒立场。
1986年7月越共总书记黎笋去世后，越南开始新一轮的政策调整。一方面，1986年底，越共“六大”做出重大决策，决定全面推进革新开放，集中力量进行经济建设。为实现这一核心目标，1987年1月，越共中央第六届五中全会决定删除党章和宪法中有关反华的内容，重新肯定中国过去对越南的支持和援助，决心改善对华关系。另一方面，1985年戈尔巴乔夫上台后，苏联对中越南海争端的态度发生了变化。在1988年中越南沙海战期间，苏联奉行“不介入”政策。驻守在金兰湾的苏联太平洋舰队没有出动，苏联官方媒体也没有对中国进行指责。“冷战”后，俄罗斯披露的一份外交部文件能够对此时苏联对中越南沙海战的态度做出解释：1987年1月1日，苏联科学院世界政治与经济研究所专家达希切夫在呈交给外交部部长葛罗米柯的一份国际形势分析报告中指出：“历史经验表明，轻视对外政策目标与其实现的可能性相一致的原则，将不可避免地给国家造成严重灾难。”他举例说：“我们支持越南在柬埔寨的行动和在阿富汗的行动，无法纳入政策与战略相一致的范畴，我们不仅打击了我国同西方的关系，还增加了实现中苏关系正常化所需要克服的那些难以克服的障碍。”
中越在南沙的短暂海战的3年后，1991年，中越关系正式实现正常化，在两国发布的《联合公报》中，双方达成了“两国之间存在的边界等领土问题将通过谈判和平解决”的协议。中越恢复了解决海上和陆地领土争议问题的专家级和政府级谈判。中越的南海争端进入相对的“冷却”期。
变局
2014年5月5日，中国海洋石油总公司所属的“海洋石油981”（HD-981）号钻井平台抵达南海西沙群岛预定海域。中方宣布，中海油将在该处进行油气钻探3个月。钻井平台前后两个阶段的作业位置，位于西沙群岛所属中建岛领海基线17海里，距离越南大陆海岸约133～156海里。中国公司近10年来一直在该海域从事包括地震勘探以及井场调查作业在内的勘探准备活动。但这次钻探引发了中越近些年在南海最激烈对抗。越南派数十艘舰船至该海域图谋干扰中方钻探作业。中方则宣布扩大原划设的3海里禁航半径，并派出两倍于越方的舰船护卫。围绕“海洋石油981号”钻井平台，形成了两国逾百艘舰船对峙并不时互射水炮的场面。
在对峙中，越南方面表现出了超乎寻常的强硬。越南船只不断撞击中国警戒船只，甚至试图炸毁钻井平台。5月13日，越南国内发生了暴民大规模袭击中国大陆和台湾地区及新加坡、日本、韩国等在越南投资的外资企业的暴力事件。131家在越南投资的外资企业遭到破坏和洗劫，4名中国公民死于残忍殴打或由暴乱造成的焚烧事件，300多名中国公民受伤。中国南海研究协同创新中心执行主任朱锋认为，这次中越南海冲突，“不仅凸显了南海主权争议的尖锐性，更是将南海主权争议、资源争议、海域管辖权和外交争议，进一步上升为具有暴力性质的国家间对抗”。
朱锋认为，尽管有1974年的西沙海战、1988年的南海局部冲突和1995年的美济礁事件，但自1945年“二战”结束以来，南海并不是一个容易引发军事冲突的爆炸点。其原因在于：包括中国在内的南海争端方很长时间内从来都不是海军军事强国；东盟争端国与中国之间存在着巨大的实力对比差异；而且在“冷战”后相当长的时间，中美战略关系较为稳定。美国关闭南海沿岸军事基地、俄罗斯放弃越南金兰湾军港以及中国与东盟关系的长足进展让南海局势在主权争议的同时保持了相对可控的状态。但近10年来，中国军事力量的发展，特别是中国海军力量的迅速成长，促使部分东盟国家、美国、日本等国家担心中国有可能在岛屿主权争议上采取强制举措，也越来越担心如果中国控制南海中的绝大部分岛屿，将有可能使得中国的军事力量迅速南移，进而有可能控制整个南海区域。这样一来，不仅美国舰队自二次世界大战结束以来已经享有69年的亚太空域与海域独霸的格局将被打破，也会使得中国因为在军事能力上掌控南海而让东南亚地区有可能“沦为”中国的“势力范围”。南海局势升温的根源在于“中国崛起引发的亚太权力结构的调整进程”，而“针对中国的‘权力再平衡’必然广泛而又深刻地发生。南海主权争议的激化，就是这一国际‘再平衡’努力的一部分。这必然使得南海主权争端国的政治、外交、安全、经济和战略估算发生着重大调整和变化，驱动着争端国所采取的争端行为正在出现变化”。
从越南的角度看，南海的价值已经越来越难以割舍。一个事实是，中越关系实现正常化后，针对领土争端，两国陆续签署了《中华人民共和国和越南社会主义共和国陆地边界条约》《中华人民共和国和越南社会主义共和国关于在北部湾领海、专属经济区和大陆架的划界协定》和《中华人民共和国政府和越南社会主义共和国政府北部湾渔业合作协定》。但南海问题始终没有取得类似的进展。与南海主权之于中国一样，对越南来说这也是“核心利益”。整个80年代，苏联总共帮助越南在南海开辟出8块油田。朱锋指出，1990年，越南已经从依赖进口原油转变为一个石油输出国，其石油产量几乎完全来自海上。南海油气资源占越南GDP总额的35%、国家财政收入的27%。而越南的南海渔业是南海沿岸国近些年发展最快的。
台湾的亚太区域研究者顾长永指出，自2009年起，越南与中国在南海地区的争执开始周期性的增加，双方的紧张关系逐步升级，这主要受到三个因素的影响：中国宣示南海为其“核心利益”加剧了越南的担忧，《联合国海洋法公约》有利于越南等国家的主张主权，以及美国重返亚洲战略。观察家们普遍同意，在南海问题上，越南已经进入到了一个战略利好期。
在这一背景下，自2009年以来，全方位推动南海问题的国际化，成为越南实现“战略利好”的方法。正如越南社会科学院中国研究所阮庭廉在《中国崛起前夕的越中关系》一书中的建议：“在‘长沙’（即南沙）地区我方控制大部分岛屿，占有优势，应利用区域外大国介入的有利形势，和东盟有关国家协调，使中国接受以现状为基础的和平解决方案。”阮庭廉的研究是由越南政府资助，越南社科院中国研究所牵头进行的“中国工程研究”的一部分。
2012年6月，越南国会通过了《越南海洋法》。这项国内立法实际卷入了许多国际因素。其第20条规定：“适合人类生活居住或者可维持自身经济生活的岛屿则有内水、领海、毗连区和专属经济区”，“不适合人类生活居住或不能维持自身经济生活的岩礁不能拥有专属经济区和大陆架”。由此，不仅西沙群岛，包括越南投入巨额人力物力企图争岛扩海的南沙群岛诸岛礁都将最多只有12海里的领海，而没有毗连区和200海里的专属经济区。
越南为何提出这样的主张？《联合国海洋法公约》第121条第3款规定：“不能维持人类居住或其本身经济生活的岩礁，不应有专属经济区和大陆架。”西沙距越南海岸最近的距离只有170海里。按越南的主张，中国控制下的西沙群岛只能有12海里的领海。那么其余海域的几乎全部成了越南的专属经济区。
“981”钻井平台事件发生后，曾有记者问越南边界委员会副主任陈维海：“有意见认为981海洋石油平台距中国只有21公里，距越南却有221公里，您能给予更清楚的解释吗？”陈维海回答：“按照1982年《海洋法公约》，沿海国可以拥有200海里的专属经济区。‘981’平台位于越南大陆架80海里处。在‘黄沙’群岛（越南对西沙群岛的称呼）中的‘知宗’岛（即中建岛）只是一个岩礁，最多只能有12海里的领海，而石油平台离‘知宗’岛17海里。”同样，在南沙海域，如果中国控制的华阳礁只有12海里的领海，就会丧失向南、向北各扩展200海里专属经济区，并隔断越南本土与其侵占岛礁的作用，从而失去原来的战略意义。这样一来，中国实际控制的海域面积将被压缩到最小。
在今天的南海，西沙群岛完全由中国控制，南沙群岛则控制在中国、越南、马来西亚、菲律宾和文莱五国六方手中。根据去年5月13日美国助理国防部长施大伟对参议院外交委员会的讲话，越南在南沙有48个前哨，菲律宾有8个，中国大陆8个，马来西亚5个。在南沙海域，越南是控制岛屿和海域面积最多的国家。菲律宾和马来西亚仅控制接近两国海岸的海域，他们与越南主张的海域面积虽然存在一定的重叠，但中国无疑是对越南既得利益的最大威胁。越南用海洋立法重新定位南沙岛礁的法律地位，实际也是以较小的代价和菲律宾、马来西亚等国达成了妥协，促使东盟在南海问题上团结一致抗衡中国。事实上，这是越南在南海的一贯行为方式。2003年越南与印尼签署了《大陆架划界协议》。2009年5月，越南与马来西亚共同向联合国提交双方在南海西南部部分海域的划界方案。2011年10月，越南国家主席张晋创访问菲律宾，同菲律宾总统会谈的重点之一就是加强越菲海军和海警部门之间的合作，双方驻守南沙群岛的人员之间还首次实现了交流。
在主张各岛礁只有12海里的领海，最大限度地削弱了中国对海域控制的同时，越南通过立法还使各国军舰获得了在西沙和南沙岛礁之间自由航行的权利，这也符合所有域外大国的利益。2013年，时任总理阮晋勇出席第12次香格里拉对话会时攻击“某个大国不尊重国际法，对东海（即南海）航行造成威胁”，并表示“区域内国家欢迎区域外大国以促进和平、稳定和发展为目标介入地区事务”。新加坡总理李显龙、日本防卫大臣小野寺五典、澳大利亚国防部长史蒂芬·史密斯和美国国防部长查克·哈格尔在阮晋勇发表讲话后纷纷上前表示祝贺。
“981”钻井平台事件发生时，美国对南海议题的态度已经从90年代的“积极中立”、新世纪头10年的“积极关切”转向“积极介入”。美国东亚与太平洋地区事务助理国务卿坎贝尔（Kurt M.Campbell）于2010年7月3日公开表示：美国在南海有两个关系利益：“航行自由”及“海洋自由”。2011年9月，越、美签署《安全合作谅解备忘录》（U.S.-Vietnam Security Cooperation Memorandum of Understanding），同意两国五项优先领域的工作，其中包括定期举行高阶的国防对谈、海上安全、搜索和救援。时任美国国务卿希拉里·克林顿特别指出：“美国与越南正在建立一种在10年前难以想象的合作，外交与经济关系，比以往任何时候更有效率。”及至2013年7月越南国家主席张晋创出访美国，他与美国总统奥巴马会谈的三大议题之一就是南海问题，会后双方发表《联合声明》，宣布两国建立全面伙伴关系。
越南在“981”钻井平台事件中的举措集中反映了其对中国意图和国际局势的判断。朱锋指出，越南拒绝重演中国和菲律宾之间发生“黄岩岛事件”。2012年，在中国渔船遭到菲律宾海军舰艇的野蛮搜查后，中菲双方在黄岩岛对峙43天。这场对峙以菲律宾“撤船走人”，中国实际控制了黄岩岛海域，并拒绝接受菲律宾渔船和政府船只返回黄岩岛而告终。“黄岩岛事件”被美、越、菲等国视为是中国在南海争议问题上的新策略——使用海警力量等强力行动、一点一点地“逼退”越南和菲律宾的实际控制、力图以点带面扩大中国在南海的实际存在。“因此，越南在‘981’钻井平台事件一开始就不断制造事端，提升危机态势，获得足够的国际支持和同情，特别是能够获得美、日、印度等国的实质支持。”其结果是，各方以此为契机，更深入地卷入到南海问题中。越南副总理武德谭在2014年5月23日访问东京，获得了日本首相安倍的支持。安倍政府则宣布对外政府开发援助（ODA）将考虑扩大到对东盟友好国家的军事和防务支持项目，日本对南海问题的干预和介入显著加深。2014年7月，美国东亚事务助理国务卿帮办福喜（Michael Fuchs）提议南海问题上“三冻结”——南海争端方不再在争议岛礁设立新的设施、不改变岛礁的自然地貌和不在争议海域单方面采取行动，很大程度上是冲着中国来的。美国国务卿克里在“981”风波之后迅速邀请越南外长访问美国。2014年10月2日克里在华盛顿会见越南外长的当天，美国宣布部分取消了对河内的武器禁运政策，允许美国政府批准向越南出售防御性武器。美越安全与军事伙伴关系开始逐步成型。
砝码
“981”风波集中反映了南海争端出现的新局面：“中小国家的极端行为将造成中国在南海问题上难以摆脱的战略负担，并给美日等国提供抑制中国影响力上升的战略资产。”一个业已形成的常态是：包括越南在内的南海相关国家在经济上与中国保持密切的联系，但会在安全上更多地依赖美国及其盟友。
“981”风波之后，有声音说，越南可能重新考虑其一贯强调的“三不原则”：不参加军事同盟和不作为任何国家的军事盟友、不允许任何国家在越南建立军事基地、不依靠某国对抗第三国。新加坡东南亚研究所学者、越南国立大学的黎洪和（Le Hong Hiep）认为，越南从“冷战”，特别是20世纪70年代到1991年之间敌对的中越关系中学到了一点教训：全面倒向苏联而放弃中国的结盟政策会产生事与愿违的结果，将这个国家置于极为不利的战略位置。然而，黎洪和注意到，在越南外交政策的决策圈内，公开讨论“三不原则”仍然是敏感罕见的，但追求结盟政治的念头已经露出一些痕迹。越南外交政策和战略研究所主任黄英俊2014年在一次访问中说，越南的国内力量不足以捍卫其在南海的权利。越南应该像在民族解放战争中一样，“必须将自己的力量和时局以及国际支持捆绑在一起”。
历史的教训似乎不再适合指导未来。黎洪和指出，中美在1979年实现邦交正常化，面对苏联，中美两国有了共同的敌人，因此，作为莫斯科的盟友，河内成了北京与华盛顿的共同靶子。而越南对柬埔寨的侵略又加深了越南在国际上的孤立。换句话说，在70年代末，越南的战略和外交姿态是非常脆弱的。但是现在局势已经对越南更加有利，面对河内，北京变成了遭遇压力和束缚的一方。在中美大国关系中，越南是一个对于美国来说很有价值的合作者。
时局的变化意味着，越南能够有更多的筹码从美国获得安全利好，在南海问题上向中国施加压力，但是这不意味着越南将抛弃“三不原则”。“981”风波之后的一场新闻发布会上，越南总理阮晋勇一面指责中国，强调越南不会拿主权和领土去换取“幻想的友谊”，一面又重申“不结盟”依然是越南外交坚持的原则。2014年8月，越共中央书记处书记黎洪英访问中国。2014年10月到12月之间，中越两党和两军进行了三度高层互访，显示彼此都在转而谋求两国关系稳定和长期发展。
从自身来说，越南实力和利益决定了它不会与中国挑起大的冲突。2013年越南国防预算为78亿美元，占国内生产总值的比例已经高达5%，但仅相当于2013年中国国防预算的1/40。历史上，中越通过和平谈判成功解决了陆地和北部湾划界，不仅使越南获得利益，而且使其得以专心致志进行革新开放。反之亦然。越南社科院中国研究所原所长杜进森等人在“中国工程研究”课题得出的一个重要结论是：中国依然视未来10年为民族复兴的战略机遇期，为了不危及社会发展和民族复兴这一大目标，中国不会在南海对越南使用武力。黎洪和指出，越南尽管担忧中国在南海的活动，但这一基本判断意味着，越南与第三国结盟来遏制中国的做法也是不成熟的，反倒会限制其政策选择的余地，不必要地加剧中越间的紧张关系。
与此同时，越南和美国也缺乏成为同盟的基本条件。在越南看来，美国颠覆越南政权的威胁是根本性的。越南《全民国防》杂志总编辑阮玉茴曾说：“当前美国介入东海问题（即中国南海）对我们维护领土主权有利，但是长期来看，美国可能会利用这些机会来颠覆我们。而且，一旦美国和中国在东海妥协，越南的利益必将遭到损害。”而阮庭廉指出：“中越两国在建设社会主义、保卫社会主义制度上有着共同的利益，中越之间应该在这些领域保持密切的同志式的合作……当代中越关系对于越南来说万分重要并极度复杂……需要充分认识越中关系对于越南对于我们社会主义事业的重要性。尽管环境艰难复杂，但为了国家和人民的根本和长远利益，我们必须同中国保持友好关系。”越南并无意打破“经济上依赖中国与安全上依赖美国的”的脆弱均衡。
朱锋指出，从美国的角度看，美越签署防务协定、形成军事同盟性质关系的可能性也不大。这有悖于美国在亚太地区充当“稳定器”的现有战略选择。“即便越南为了对抗中国而同意向美军开放金兰湾，美国也难以迅速采取在金兰湾定期驻扎军舰的行动。根本原因是美国并不会认为今天的南海局势已经到了需要美国除了在菲律宾的军事基地之外，在南海开辟新的军事基地的程度。……美国国会事实上也可能难以批准美国和越南的军事同盟条约。今天越南的人权问题，越南依然是社会主义国家这一因素，依然还是美国国内政治中的尖锐话题。”事实上在“981”风波中，白宫在支持越南的同时也在呼吁中越双方的克制。美国并不愿怂恿越南采取和中国直接进行维权问题上的“行动对抗”。在短期内，美国会把越南视为需要扶持和拉拢的“防务伙伴”，通过密切美越军事合作来主导南海区域的外交局势走向，为越南、菲律宾以及其他公开站出来指责和否定中国南海权益的国家摇旗呐喊。这是一种更为稳妥、实用，也更符合利益的选择。
维稳之需
7月12日，由菲律宾单方面提起的所谓南海仲裁案的结果公布后，南海问题再一次升温。在这一背景下，7月25日，中国和东盟国家外交部部长在老挝万象举行会晤，就全面有效落实《南海各方行为宣言》发表联合声明。声明表示，各方承诺保持自我克制，不采取使争议复杂化、扩大化和影响和平与稳定的行动，包括不在现无人居住的岛、礁、滩、沙或其他自然构造上采取居住的行动，并以建设性的方式处理它们的分歧。一位与会的东南亚外交官告诉法新社记者：“我们刚刚避免了又一次潜在的大失败。”他指的是2012年的柬埔寨东盟会议，当时东盟因为在南海问题上有不同意见而未能发表联合声明。另一位外交官说：“这是一份妥协性质的声明。在妥协时，肯定有人得做出让步。”
朱锋指出，今天的南海问题已经分成了4个层次：最高的层次是中国和美国之间在西太平洋的海上影响力的竞争；第二个层次是澳大利亚、日本等国在南海的插手，这是地区性安全秩序、安全规则之争；第三个层次关系到中国和东盟的关系；第四个层次才是中国与各主权声索国之间的关系。
在南海，以中国、东盟及美国的同盟体系三股力量为主的较量日益加剧。一方面，2015年，中国和东盟实现自贸区升级，并设定2020年双边贸易额达到1万亿美元的目标。另一方面，“中国南海威胁论”加深了东盟对中国的不信任，其在南海问题上采取倾向菲越等国的立场，在安全上明显倾向于利用美国的军事力量制衡中国不断扩大的海上实力和地区影响力优势。
但东盟内部的分歧显而易见。菲律宾仲裁案中，东盟10个国家中只有菲律宾和越南对仲裁结果明确表示欢迎。
同为主权声索国，各国对利益和局势的判断亦有不同。马来西亚在南海水域内对南沙群岛的11个岛礁提出主权要求，并占领了其中8个。作为东盟的第二大油气生产国兼世界第三大天然气出口国，马来西亚的大部分油气资源来自南海。油气产业构成马来西亚政府年收入的1/3，而其中有多个油田和平台就位于中国的九段线内。
但是与越南和菲律宾相比，马来西亚过去几年里的反应相对安静低调。新加坡南洋理工大学国际事务学院高级研究员、马来西亚总理纳吉布的前政治秘书胡逸山指出：“马来西亚将南海看作对华整体政策中的一个部分，而且是不那么重要的一个部分。南海争端不是两国关系中不可逾越的绊脚石。”“几百年来，马来西亚一直作为地区贸易的枢纽而存在。在过去半个世纪的快速工业化过程中，马来西亚又得益于大量外国投资。包括精英阶层在内马来西亚国民有一种普遍心态：自然地偏重于贸易和投资等经济关切，而非过于注重意识形态和民族主义关切。过去几年，马来西亚和中国的贸易额超过了1000亿美元，中国是马来西亚最大的贸易伙伴，在东南亚，马来西亚也成为中国最大的贸易伙伴。双边经济关系有这样丰硕的成果，进展如此之快，它盖过在近期甚至在中长期都看不到任何解决办法的南海问题，也是可以理解的了。”
1974年，马来西亚成为首个与中国实现关系正常化的东盟国家。当时，现任总理纳吉布的父亲敦·阿卜杜勒·拉扎克正担任总理。胡逸山说，在马来西亚，一种普遍看法是：“和中国关系良好带来的利益要远远优于两国交恶的后果。”而且在马来西亚看来，“越南和菲律宾在南海问题上的激进举动并没有带来它们所期望的成果”。对于南海争议，“我们尽量低调处理，大事化小，小事化无”。2014年1月26日，针对外媒鼓吹中国海军南海舰队远海训练编队驶抵曾母暗沙巡航，在曾母暗沙举行主权宣示仪式等举措引起马国不安的言论，马来西亚海军司令阿齐兹（Aziz Jaafar）上将公开澄清，中国巡航活动是在国际水域举行的，并未入侵马方海域。是年12月，国防部长希沙姆丁在第五届香山论坛上又就地区安全架构表示，支持中国与东盟开展防务合作，并指出渲染紧张、诋毁无助于问题的解决。
近些年，马来西亚的南海政策出现了一些变化。希沙姆丁在2014年上半年表示有意实施“沙捞越特别安全区计划”，将在距离曾母暗沙仅60英里（约合96公里）的沙捞越洲民都鲁港建立新的海军基地，以加强对南海水域和油田的保护，并通过增加采购提高海空武器装备力量。2014年以来，马国政府还有意允许美国P-8侦察机进驻和使用马空军基地，从而强化了美对南海地区的监控。2014年6月，马来西亚皇家海军还与美国海军“华盛顿号”航母打击大队在南海海域进行了联合演练。2015年2月18日，菲、马、越三国官员在马尼拉举行会晤，形成一致反对中国“九段线”主张的共识，强烈要求南海主权声索国各方尽快完成“南海各方行为准则”谈判。但总体来看，马来西亚并没有改变在南海的基本政策：它既不希望影响到中马之间的关系，也不希望其他国家的过激举动扰乱南海的稳定局面。
稳定意味着马来西亚能够与国际公司合作，并与其他国家签署协议，扩大来自南海的经济利益。马来西亚在历史上有过通过联合开发协议实现经济利益的经验。1979年，马来西亚就曾与泰国围绕泰国湾南部的天然气勘探和生产，谈判联合开发协议。在南海方面，马来西亚和文莱于2009年3月曾通过换文谋求解决其海洋和陆地边境争议。双方最终同意在CA1和CA2两个地块联合开发石油和天然气。马来西亚正试图在2020年成为亚洲能源强国，积极打造亚洲能源储备和贸易基地。另外，在马来西亚，贸易相对于国民生产总值的比率超过150%，其中95%属于海上贸易。由此可以理解，马来西亚始终强调所有的南海主权要求国必须和平解决争议，避免武力。
在东盟中，新加坡、泰国、缅甸、老挝、柬埔寨皆非南海争端当事国，但南海地区形势的发展关涉周边或邻近国家所在区域政治安全和发展环境的变化。泰国和新加坡的经济发展严重依赖南海航运。前者是一个出口导向型国家，后者依托南海航道和国际性港口的优势，担当国际贸易中心和航运中心。安全和稳定对于两国来说至关重要。缅甸、柬埔寨和老挝三国在东南亚地区事务中的影响力相对较小，与南海问题也无直接利害关系。它们面临的是大国竞争多元格局中的战略选择。
在这种情况下，无论是否南海主权的声索国，无论利益和战略考量有何差异，东盟各国仍有两点共识：维持本地区和平稳定的现状；与中国保持密切的经济合作，使中国继续为东盟地区经济的快速发展提供强力的引擎。这意味着，在南海风高浪急的局势中，对话与合作依然是务实的选择。
主笔 徐菁菁
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