朝廷一意孤行
1900年6月的一个闷热的夏夜，刚从颐和园返回皇宫的慈禧，召开了一次紧急会议，议题仍是那个困扰了帝国数月之久的心病——如何处理愈演愈烈的义和团运动。主抚派在会上占据了上风，最重要的是，他们说服了态度一直摇摆不定的老太后。会议最终得出一个结论：义和团是忠于朝廷的，如能配备上等武器，加以操练，必可为朝廷所用，为国家抵御外侮。持有异议的荣禄、王文韶等人见慈禧圣意已决，也不再表示反对，主剿派自此成为朝中“沉默的大多数”。
老太后雷厉风行。次日，总理衙门的最高领导就换成了载漪。在列强眼里，载漪是清政府内部排外、仇外势力的典型代表，由他出任这一要职，意味着北京摇摆不定的政治风向，已经完全明朗化了。这一人事变动显然让列强深受刺激，同日，海军中将西摩率军从天津出发，直趋北京。
朝廷对义和团的支持，让许多地方大员忧心忡忡。张之洞得知义和团摧毁铁路、电线，并正向北京蔓延的时候，曾急电荣禄，催促他对这帮“乱民”格杀勿论。张之洞在电中认为：义和团会挑拨清政府与各国之关系，使本已岌岌可危的局势陷入不可挽回的深渊。这位晚清重臣，实在是想不出有什么理由，可以将“爱国”与毁坏“公共设施”的行为联系起来——当然了，义和团始终在宣传那些铁路和电线破坏了泱泱中华的风水。
不久，张之洞又联合两江总督刘坤一，一起给总理衙门发电，称朝廷再不迅速行动，国家将遭遇灭顶之灾。当时主抚派已在朝中占据优势，针对企图利用义和团来对抗列强，同时消弭民乱这种“一箭双雕”的主流论调，两位大员痛陈道：“从来邪术不能御敌，乱民不能保国。外兵深入，横行各省，会匪四起，大局溃烂，悔不可追。”
时任山东巡抚的袁世凯，在这一问题上也与朝廷口是心非。他担心严惩义和团会有丢官的危险，但放任甚至扶持，又会得罪列强，于是采取了“中立”政策。袁世凯命下属在各州县张贴布告，鼓励山东义和团“北上助战”。布告宣称：真正的义和团，现在都聚集在京津地区，真正有志报效国家的，都应该赶紧往北方走，千万不要再停留在山东了。袁世凯的意思很明白，真正的“爱国者”应该去北方，仍在山东扰乱秩序的，自然是“不爱国”的匪徒，既然是匪徒，自然可以肆无忌惮地剿杀。对此，史学家杨国伦不无“钦佩”地评论道：“袁世凯在这一问题上表现出了政治上的敏锐，这种敏锐使他在民国初年上升到了总统的地位。”
直到正式向列强宣战的前一日，朝廷还接到了两广总督李鸿章的一封电报，称：“众议非自清内匪，事无转机”。意思是东南地区的督抚们已经达成了共识，不剿灭义和团，便无法扭转危局。他们请求慈禧在这一问题上应当“独裁”，不要受人蛊惑，只有“先定内乱”，才能“再弭外侮”。
然而，地方督抚们纷至沓来的反对意见却丝毫不能影响深宫中的决策者。庚子年之夏，北京的空气中夹杂着无知的狂热与莫名的愤怒，战争阴云笼罩着巍峨的宫城。
胆大包天盛宣怀
从天津出发的西摩部队，遇到义和团的英勇阻击，不得不暂时撤退。这一小小的胜利，使得朝廷内的主抚派们更加坚信：道德人心是可以战胜船坚炮利的。朝廷陷入了一种兴奋状态，主抚派们决定扩大战果，他们迅速向东南各省督抚下达了“召集义民”的命令。
时任帝国电报局督办的盛宣怀，可以说是当时中国信息最为灵通的人士。地方大员和朝廷之间、朝廷和列强之间的绝大多数电报往来，都要经过他主管的电报局，都瞒不过他的眼睛。这道让各省督抚在东南召集义民的电报，自然也得让他首先过目。
这位与李鸿章、张之洞关系密切的实业家，有着朝中“清流”们所鄙视的一切特征：经商致富、与洋人关系密切、非科举出身、重实利而轻道德。但恰恰是这些特征，造就了他务实的行事风格，这种风格在庚子年所产生的积极影响，也许是无法估算的。
盛宣怀在上海接到电报之后，做出了一个胆大包天的决定：扣下电报，让地方官们暂时无法接到命令。随后，他紧急发报给李鸿章，分析了当前形势，并提出了“联络一气，以保疆土”的建议。盛在电报里请求李鸿章的裁决，他说道：朝廷以一国之力抵抗数个强国，理屈势穷；目前，俄国已占据榆关，日本万余部队已从广岛出发，而英、法、德等国也必将发兵；国家即将瓦解，已无法挽救；要保全东南地区，各督抚必须即时采取措施，联络一气。
此后，盛宣怀又接连给张之洞、刘坤一去了急电，提出了“上海租界归各国保护，长江内地归督抚保护，两不相扰”的具体措施。
盛宣怀的这些电报，勾勒出了庚子年“东南互保”的基本雏形。
其实，盛宣怀的“犯上之心”早已有之。年初，同样经营电报业务的经元善致电盛宣怀，请求他上言反对慈禧废帝，而盛的复电仅一语：“大厦将倾，非一木能支。”此一语，道破了戊戌维新后一些官员对时局的悲观情绪。
督抚外交
义和团运动起于山东，活跃于华北，南方则相对和平。张之洞治下的湖广、刘坤一的两江，是清政府的主要财税来源地。同时也被看作是英国的势力范围，长江流域关系着英国人的商业利益。故而，早在盛宣怀倡议“东南互保”之前，敏锐的英国人就嗅到了北京政治空气中所蕴含的危机。
所以，当西摩的部队在北方陷入苦战时，英国政府却已悄然把注意力转移到了南方。驻上海领事霍必澜电告首相索尔兹伯里，建议立即派遣舰队，协助东南督抚们保卫长江中上游安全，不久索尔兹伯里便回电，认同霍必澜对局势的判断。英国人担心呈燎原之势的义和团蔓延到南方，破坏商业活动；同时还会给其它国家派军队深入长江流域“分一杯羹”的借口。英国海军部早在6月13日便已得到指示：务必赶在列强干预之前有所行动。据当时新闻报道，英国的二级巡洋舰“赫尔迈厄尼”号正驶向南京，战舰“林奈”号正开赴汉口，而“无谓号”亦已从香港启航。
6月16日，英国驻南京领事孙德雅拜访了刚从北京回来的刘坤一。在事后给上级部门的报告中，孙德雅声称：他看到的这位两江总督，对主战势力的扩大感到非常沮丧。刘坤一私下里坦诚地告诉孙德雅：慈禧的政府已经完了，她已经不能继续维持帝国秩序。刘坤一向孙德雅表示：希望英国在南非战争问题解决后，能将精力放在处理中国问题上。他还对英方希望派舰队前来维持秩序的想法表示欢迎，盼望能立即执行。唯一条件是，英国不能以此为借口占领江阴要塞。刘坤一的这一表态，成为了他日后被指责为“卖国贼”的“铁证”。
几乎与孙德雅会见刘坤一同时，英国驻汉口领事法雷斯也会见了张之洞。法雷斯说：“如果长江流域发生动乱，英国可提供切实的军事支持。”对英国人的表态，张之洞显然比刘坤一更有警惕性，他意识到，任由英国舰队进入长江流域，危害甚大：一方面，此例一开，各国也会有类似要求；另一方面，这无异于明目张胆的卖国行为。老练的张之洞用一种谨慎的口气告诉法雷斯：“如果需要援助，会和英国领事协商。”他还表示，自己十分重视和英国的友谊，并决心用自己的能力给予外国人应有的保护，言下之意是：我们有能力管好自己的事情。
与法雷斯会见后，张之洞给刘坤一发电，表明了自己对此事更为强硬的态度，刘坤一接受了张之洞的建议：他们不希望外国军队进入非领事区。这样做的好处显而易见，假如战后清廷垮台，将面临各国在华利益的重分配，而拥有对东南地区的控制权，才有争取利益的话语权；如果战后清廷还能苟延残喘，他们将面临“违抗圣旨，卖国求安”的指控，正如杨国伦在《英国对华政策》一书中分析的，“此时这些东南督抚们唯一还能为自己辩护的，是维持了领土的完整。”
纵横宦海多年的张之洞，在每一次政治决策之前，总会利用遍布朝野的关系网收集各方信息，权衡厉害关系。他当然知道，自己和刘坤一的态度，并不能让英国人就此罢休。“互保”进程仍然荆棘密布。
此时，北方局势也进一步恶化，各国驻京使馆遭到了军队炮火的攻击。上海各界纷传列强也要对吴淞口采取行动，以保护侨民安全。英国人意识到这可能会对自己的利益造成损害，于是，霍必澜再次向刘坤一建议，由英中两国联合占领江阴要塞。刘坤一没有正面回答，只是反问霍必澜，如果他真的同意这么做了，英国是否会使用武力制止任何国家的船舶从要塞通过——由此可见，这位一向被视为“亲英派”的两江总督已经开始对英国人的野心有所顾虑。
总督们的态度促使英国人开始考虑“霸王硬上弓”。为了“武装保卫上海”，霍必澜在给索尔兹伯里的电报中称：“如果有必要，即使未获得他们的同意也要实行占领。”
这个赤裸裸的计划遭到了一些国家的反对，法国外长便对英国驻法大使说：“他不了解有什么样急迫的危险，以致于必须要派遣英军在上海登陆”，法国人说：“如果英军在上海登陆的话，法军也将登陆”。法国的态度，给英国人破了一盆激灵灵的冷水，同时也让张之洞和盛宣怀等人意识到了利用列强们的彼此牵制而解决危机的可能。
盛宣怀向刘坤一、张之洞二人建议，应当告知各国领事：从吴淞口岸到长江中游地区，由各督抚自行保护，外方不得干预。注意，此处是“告知各国领事”，而非单独知会英国。聪明的盛宣怀意识到，只有“多方参与”，才能制衡英国——即使是“卖国”，也不能单独卖给英国一家。
随后，张之洞便致电清廷驻英、美、日公使，要他们转告各国，“目下长江沿岸一带，各督抚历任保护之责。诸国洋人，均无庸顾虑。”张之洞还准备邀美国总统出面，“与各国磋商，保全东南大局”。
由此，一个涉及中国东南地区、英国以及其它列强的合作框架，渐渐成熟，各方似乎都找到了利益平衡点。
集体抗旨
就在张之洞们庆幸保护东南有望时，紫禁城的空气中聚集已久的“狂热”与“愤怒”终于无可逆转地彻底爆发。1900年6月21日，慈禧以光绪皇帝的名义，颁布了《宣战诏书》，同时向12个国家宣布开战，史无前例。
渐趋明朗的“互保”进程顿生阴霾。这一次，还是盛宣怀率先得到消息，他指示下属“但密陈督抚，勿声张”。随后得到密报的各省督抚，立即开始了紧急磋商。在朝廷已经正式宣战的情况下，他们似乎已经没有任何理由再与各国签署任何互保协议。而且列强们对于南方督抚们在清帝国明确宣战之后，是否还有决心和能力来维持南方地区的和平局面，也缺乏足够的信任。
规避的办法总是有的。接到《宣战诏书》的同时，盛宣怀就提出了一个大胆的观点：朝廷的《宣战诏书》是伪诏！朝廷之所以做出如此荒诞、昏庸，竟做出同时向12个国家开战的决定，是因为朝廷内部里出了拳党，暴民胁迫了政府。《宣战诏书》根本就不是出自皇上的本意，因此，东南各督抚们完全有理由抵制不合法的诏书。
心领神会的张之洞立即给被“挟持”了的朝廷发电报，要求朝廷严密保护使馆及其人员的生命财产安全。他提醒朝廷，值此千钧一发之际，只有保住使馆才有挽回局势的可能。
一波刚平，一波又起。《宣战诏书》刚刚颁布，朝廷要求各地立即派兵“北上勤王”的圣旨又到了。如果说《宣战诏书》还只是一个“宣示性”的文件，那么圣旨却是任何中国传统士大夫所不能违抗、也不敢违抗的东西。
考验东南督抚们的时刻真正地到来了，他们总不能说印着皇帝玉玺的圣旨也是假的吧？当张之洞、刘坤一，还有盛宣怀都束手无策的时候，两广总督的李鸿章悄无声息地站了出来，独自给朝廷去了一封电报，可以说，正是这份电报，挽救濒死于襁褓之中的东南互保。
在电报里，李鸿章如此定位朝廷要求各省派遣兵力“北上勤王”的圣旨：“此乱命也，粤不奉诏”。“乱命”二字意味深长，一方面，它否定掉了朝廷圣旨的正确性，另一方面，又避免了彻底与朝廷撕破脸皮。尽管有所保留，但这句“此乱命也”，还是彻底暴露了庚子年中央和地方之间不可调和的矛盾。帝国最资深的大佬李鸿章的挺身而出，坚定了张之洞、刘坤一等人谋求“互保”的决心。而在北方，陷于慌乱中的慈禧，已经没有能力再来惩治臣子们的“不忠不孝”。
东南互保成型
多方斡旋下，“东南互保”终于有了实质性的进展。6月24日，张之洞致电列强驻上海领事，称“上海租借归各国保护，长江内地各国商民产业，均由各督抚保护，本部堂与两江刘制台（刘坤一）意见相同，合力任之，已饬上海道与上海各领事迅速妥议办法矣，请尊处转致各国领事。”
6月26日，由张之洞、刘坤一、盛宣怀等人牵头，江苏、江西、安徽、湖南、湖北各省巡抚均派代表参加，终于在上海与各国驻沪领事议定出了“东南互保”条约。各国对此条约颇为赞赏，美国驻上海领事在给美国国务院的报告中，称赞该协议使得外国人的权利得到了有效保护，维持了东南地区和平。只是英国因未能达到自己的要求，一直不愿签字。
尽管各国与东南督抚的代表们已经坐在了谈判桌上，接下来的签订协议，只是履行最后一道手续。然而列强的担心并未消失，毕竟此时的清帝国还是一个统一的国家，外交权理应掌控在北京的中央政府手里。严格地说，这个协议没有合法性。
会议当天，盛宣怀的好友，《新闻报》老板卡尔文•弗格森还问他：“今日定约，倘贵国大皇帝又有旨来杀洋人，遵旨否？”为打消各国顾虑，督抚门指示谈判代表向列强谎称：今日所定之约，是要向北京奏明的。
然而，就在议定协议后的第三天，督抚们一直秘而不宣的朝廷的《宣战诏书》突然在上海正式公布，舆论瞬间哗然。朝廷的态度与南方督抚们签订的“东南互保”协议，完全背道而驰。
盛宣怀再次在人心汹汹之际致电刘坤一、张之洞，请求他们坚持原议。刘、张二人也向洋人表态：“无论北事如何，仍照原案办理，断不可易”。为了扩大互保范围，刘、张二人还致电各督抚，请予支持。李鸿章、袁世凯纷纷公开表示赞同。浙江、四川、陕西等地，亦公开表示支持。而闽浙总督许应骙甚至比刘坤一们走得更远，他表示要与俄、美、日等6国按照《东南互保条款》的精神，订立一个《福建互保协定》。“互保”的范围和影响逐渐扩大，甚至到了内陆省份。
慈禧的妥协
地方督抚们之所以敢于在庚子年如此大胆地违抗中央命令，与他们对时局的清晰认识显然是分不开的。张之洞、刘坤一等人常年经营地方，与列强交往颇深，对国事的积重难返也更有感触。朝廷希望借助义和团的力量，用大刀长矛、马桶秽物去挑战列强的坚船利炮，而且还是一次性地挑战十二个国家，显然毫无胜算。故而他们在战争初期便已料定朝廷必败，这也就促使他们不得不另做打算。议定“东南互保”协议当日，刘坤一与张之洞就上奏朝廷为“东南互保”辩护，他们的说法是：一旦“全局瓦解，不可收拾”，这样的委曲求全之策，或许可以“保存疆土”。
从结果上看，东南督抚们的“曲线救国”之策也确实起到了张之洞们奏折里所说的“保存疆土”的效果——从事实上保住了大清的经济命脉和领土。使得这艘腐朽的帝国巨轮，得以继续苟延残喘。
事实证明，东南督抚们的见解是明智的。就在朝廷宣战后的第三天，慈禧的态度就来了个180度的大转弯。她赞扬李鸿章、张之洞、刘坤一等人“剿灭义和团、与洋人求和”的主张是“老成谋国之道”。在批复张、刘二人关于“东南互保”的奏折中，还表示刘、张二人的意见与朝廷的意见恰恰相同。次日，慈禧还向刘、张二人解释宣战的原因，称“此次之变，事机杂出，均非意料所处”，并称自己正在尽力维持秩序，保护使馆。
然而慈禧从内心里，对刘坤一、张之洞等人的行为却显然是极其愤怒的，但在这种关键时候，她又不得不依靠、笼络这些握有实权的地方督抚们。从两江到闽浙，从两湖到两广，再到川陕内陆，如此多的地方大员一致违抗中央命令，显然很让慈禧始料未及、手足无措。赞扬刘坤一们老成谋国的时候，恰恰是她对这些督抚们恨得牙根痒痒的时候。