土地利用规划纲要 结构与布局的优化——专访清华大学建筑学院城市规划系教授谭纵波
城镇化进程与耕地、农田保护之间存在着先天矛盾，而土地利用规划纲要调整方案的出台是针对现实矛盾做出的重要调整。
今年6月底，经国务院同意，国土资源部会同相关部门组织编制的《全国土地利用总体规划纲要（2006～2020）调整方案》印发实施，对全国及各省（区、市）耕地保有量、基本农田保护面积、建设用地总规模等指标进行调整，并对土地利用结构和布局进行优化。
《调整方案》要求坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度。在耕地调整方面，按照坚守18亿亩耕地保护红线，确保实有耕地数量稳定、质量不下降的要求，到2020年，全国耕地保有量为18.65亿亩。在基本农田调整方面，按照基本农田数量和布局基本稳定、优质耕地优先保护的原则，规划期内，确保全国15.46亿亩基本农田数量不减少，质量有提高。而关于建设用地的调整，按照严守底线、调整结构、深化改革的思路，严控增量，盘活存量，优化结构，提升效率，切实提高城镇建设用地集约化程度，到2020年，全国建设用地总规模为4071.93万公顷（6.1079亿亩）。在土地利用结构和布局优化方面，在落实基本农田保护任务和保持现有基本农田布局总体稳定的前提下，对基本农田布局优化调整，将城市周边、道路沿线和平原坝区优质耕地划入基本农田，提高基本农田质量；在对建设用地结构和布局进行调整时，坚持保护优先，建设用地安排要避让优质耕地、河道滩地、优质林地，合理安排生产、生活、生态用地空间；积极推进新型城镇化建设，严格控制超大城市、特大城市用地规模，合理安排大中小城市用地；以农村土地综合整治为抓手，促进农民住宅向集镇、中心村集中；合理调整产业用地结构，保障水利、交通等重点基础设施用地，优先安排社会民生、脱贫攻坚、战略性新兴产业，以及国家扶持的产业发展用地。
此番调整后，全国在2006年到2020年使用的建设用地指标发生了显著变化，建设用地面积增幅高达65%；而耕地保有量与基本农田保护面积这两项耕地指标在总量上基本保持不变，但不同地区的指标分配结构发生变化，如北京、上海、江苏、广东等经济发达和城镇化水平高的地区耕地保有量和基本农田保护面积明显降低，而东北地区的耕地指标则相应上调，如黑龙江耕地保有量指标由1163.20万公顷增加到1387.13万公顷；基本农田保护面积从1017.60万公顷增加到1109.73万公顷。
在距离2020年仅剩4年之际，国土资源部出台土地利用规划纲要调整方案，此举引发了业内很多关注和讨论，这是否意味着国家对土地利用规划和政策思路在悄悄发生变化？为此，我们采访了清华大学建筑学院城市规划系教授谭纵波，对调整方案进行解读。
三联生活周刊：6月底，国土资源部发布了《全国土地利用总体规划纲要（2006～2020）调整方案》，对全国及各省耕地保有量、基本农田保护面积、建设用地总规模等指标进行了调整，为什么会在这时候出台新的调整方案？
谭纵波：首先需要说明的是我本人的专业领域是城乡规划，更多的是从城乡规划的角度来看待土地利用总体规划。
按官方的说法，调整方案的出台主要目的是适应、把握和引领经济发展新常态，积极推进供给侧结构性改革，严守18亿亩耕地红线，维护国家粮食安全；提高土地资源节约集约利用水平，保障“十三五”时期经济社会发展用地需求；优化国土空间开发格局，积极推进生态文明建设，为全面建成小康社会提供坚实的资源保障。
我的理解是，经过“十八大”三中、四中、五中全会以来市场经济、依法治国、新型城镇化等新的理念的推进，土地利用规划也按照新的目标导向做出了调整。
中国目前社会经济发展的大背景是快速城镇化，而非依赖农业生产力的提高和农业的进步，这当然不是说农业不重要，而是中国现阶段发展的核心矛盾不是农业，而是城镇化。既然城镇化是带领国家发展的动力，那它需要有足够的空间去释放动力。所以，一部分国土空间毫无疑问地要用作城镇建设。事实上，改革开放以来，每年有1%的人口，大约1000万～2000万人从农村走向城市，相当于欧洲一个中等规模以上国家的人口，对空间的需求是巨大的，但中国没有相关的政策文件去正视这种发展需求，《中华人民共和国土地管理法》也没有给予这种压力正面的释放。
有压力就要释放，管是管不住的，所以在管理过程中会出现诸多问题。现实的矛盾导致地方政府在实施土地利用总量控制的过程中，或多或少、被迫无奈会出现这样一种情况，即文字、数字和实际情况发生偏离。对于中央来说，保护耕地是一个原则问题，但落实到具体的基层的开发建设的过程中，总得想办法把城镇化的压力释放出来。调整方案出台后，大幅提高了一些建设用地的指标，很大程度上是因为原来的指标不合理，现实的用地规模已经突破了原有的规划，调整是让指标和实际情况更加吻合。
三联生活周刊：此次的调整方案中，不同省份地区的用地指标呈现出结构性变化，北京、江苏、广东等发达地区的耕地指标都进行了下调，东北地区的耕地指标则相应上调；河北的建设用地上调了188%，而北京的建设用地指标却是下调的，这在大城市中非常罕见，不同地区之间用地指标的增减调整是出于怎样的考虑？
谭纵波：土地利用究其根本是一个国土空间如何科学、高效、合理利用的问题，在可以预见的未来，960万平方公里是不会增加的，所以这是一个在固定的盘子里如何划分比例的问题。资源一定是被配置在最高效的地区，大城市的土地使用效率高于中小城市，更远高于农村地区，要正视这个问题。
因此，从现实角度看，把耕地指标分配在大城市周边是不太划算的，大城市周边地区，享受着交通的便利和产业、设施、服务的外溢，同样面积的土地用作农田所付出的机会成本远高于偏远地区。而耕地指标在全国范围内统筹，重要的是保证总量不减少，以此确保粮食安全。至于耕地如何布局本来就有调整的余地。大城市的耕地面积本身就非常有限，比如北京、上海各自只有20万公顷的耕地，而黑龙江省的耕地面积有1000多万公顷，因此，从全国来看，让农业地区来分担发达城市地区的耕地指标是相对优化的资源配置方式。
对于北京的建设用地指标下调，我们可以从两个角度来分析。首先，北京在土地利用方面确实存在效率低下的问题，对比一下上海内环和北京三环路内的高楼密度就能看出来，当然，这里面存在北京历史文化名城保护的问题，但用地效率低也不可否认。另外，这也是疏解北京非首都核心功能的政策要求。至于河北的建设用地大幅度增加，我认为是与京津冀协同发展的目标相关，北京的非首都核心功能疏解出去，作为承接地的河北必然会增加建设用地需求。
三联生活周刊：2014年11月3日，国土资源部、农业部联合下发《关于进一步做好永久基本农田划定工作的通知》，首次明确要求为北京、上海、广州等14个大城市划定边界，强调划定永久基本农田保护“红线”。今年8月，国土资源部、农业部又联合发布了《关于全面划定永久基本农田实行特殊保护的通知》，这应该如何理解？农田保护与城市开发是否存在矛盾？
谭纵波：基本农田、耕地与建设性用地之间是此消彼长的关系，先天就存在着矛盾。随着城市的发展和扩张，一定会占用越来越多的土地。不过，很多人在土地利用规划方面的认识上存在一个误区，认为城镇化过程中，只有城市建设占用了农地和林地。但事实上，除了单一城市空间的扩展，城市之间的联系也会更加紧密，比如说高速公路、高铁、机场的建设，使得单一的城市之间互相联结成为一个网络。中国的城镇化也不例外，从改革开放以来，中国一直都在进行高速公路、高铁、机场等交通基础设施建设。城市之间的通达互联在农业社会中是不需要的，也没有生产力能实现这一点，但在城镇化进程中，必然会经历这些。这些区域性的基础设施建设同样会占用农田耕地，这是城镇化必然的结果。反过来讲，为了保护耕地，是不是就不发展高铁了？显然这是一个悖论。根据现实发展需要，土地利用规划肯定要进行相应调整。
至于最近国土资源部和农业部联合发布的《关于全面划定永久基本农田实行特殊保护的通知》，我个人觉得有些问题。首先，永久的定义是什么？多久能称得上永久？我认为根本不存在永久的问题。而更关键的是，中国现在处在快速城镇化时期，无论是城市本身的发展还是城市之间的联系，都必须要占用土地资源，这是一个动态的过程，除非不发展了，否则这个动态不会停滞。
耕地很重要，城镇化同样很重要，这个矛盾是客观存在的，不能回避。而且两者之间的矛盾已经非常尖锐了。上层对这个问题已经有比较清醒的认识和了解，但到目前为止，采用的是一个比较迂回的解决办法。现在出台的这个调整办法也是诸多努力的一种，比如说某地的一块区域已经变成了城市建设用地，但在地图上显示的还是农田，那就给此地再增加一些城市用地的指标，这是应对现实具体问题想出来的缓解矛盾的对策，走的是“现实主义”的问题解决路线。不过，从城市建设领域来看，我觉得虽然采用了现实主义的解决办法，但是在正视城镇化对国土空间的需求这方面做得还不够。所以，从国家发展角度去考虑问题，国土资源部门一定要对国土空间有一个综合的、通盘的考虑，正视城镇化对空间的客观需求和压力，如果置之不理，基层执行的时候还是会用各种各样的方法绕开政策。
三联生活周刊：依中国目前的发展情况来看，城市扩张与耕地农田保护之间的矛盾应该如何缓解？
谭纵波：这是一个结构性的矛盾，很难真正去缓解。《调整方案》计划2020年建设用地总规模控制在4071.93万公顷，大致是41万平方公里，占到国土面积的是4.27%。我认为无论是《土地管理法》还是《土地利用总体规划》，它应该在大盘子里做一个切分，这是合理的，而不只是单纯强调耕地保护。耕地当然重要，但城镇化也要推进，我国的城镇建设用地不足5%，但超过90%的经济发展由它完成。城镇化的红利在于城市土地利用效率远远高于农村，同样面积的土地在城市建设中发挥的作用和在农村是完全不同的。城市的建设用地增加，农村的建设用地相应减少，在这个过程中是有红利的，如果推进合理的话，人均占有土地资源是可以降低的。
但还有一个问题是，中国二元的土地所有制度和管理制度，也就是集体所有和全民所有土地制度。这导致的问题是农民进城不完整，他没有获得城市居民应有的社会福利和保障，以至于不敢放弃农村占有的土地，就形成了一个“两头占”的问题。如果城市能把社会保障做好，把农村的建设用地转换成耕地或者非建设用地的话，城镇化是有正面作用的，这是利用土地使用效率的提高来释放土地资源，也就是《调整方案》中提到的“城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩”。
现在农村土地已经开始流转，它分成两种，我们通常称之为农—农流转和农—建流转。农—农流转是从农田到农田，不涉及土地性质的改变，主要是提高农业生产效率，比如说原先几亩的土地效率不高，通过土地集约化连成几百亩土地，集中从事农业生产。比较关键的问题是原本的农业用地向城市建设用地转化，这最初在成都、重庆试点，现在北京也有推进，十八届三中全会中提到这个问题，之后的《国家新型城镇化规划》中明确提出“农村集体经营性建设用地”进入土地市场。但是，宪法中规定土地是公有制，也就是集体所有和全民所有，这个规定没有突破的情况下，试点是可以的，但我认为要全面开展的话就会面临法律瓶颈，它涉及中国的社会制度，在现实环境中有所突破比较困难。所以这件事情能否理想地完成，有待观察。
总之，要缓解两者之间的矛盾，不能仅仅考虑一两个方面的问题，理想状态是实现一个综合的平衡，既考虑农业生产，也考虑到城市发展；既考虑到城市过大会不会带来一些负担，也要考虑到单纯地利用行政指令迁出一些功能会不会带来负面影响。这是一个综合性政策，而不是解决一两个问题，其他问题就不存在了。
三联生活周刊：这次土地利用规划调整方案的出台，是否意味着国家对土地利用规划和政策思路在悄悄发生变化？
谭纵波：在根本的土地利用规划上，方案仍然坚持18亿亩的耕地保有量“红线”，但是，我更愿意把18亿亩理解为一个抽象的象征，这个红线保证了国家农业和粮食安全，具体数字是一个科学问题，不是政策问题。不过，《调整方案》的出台，说明上层开始注意到了土地利用规划的数据和实际情况之间的矛盾，从这个角度来看，《调整方案》的出台是有积极意义的。
记者 付晓英 实习记者 周缘
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