《慈善法》 重新建构国家社会关系
——访全国政协委员、清华大学公益慈善研究院院长王名
《慈善法》建立了前所未有的制度平台，会把现行的推动慈善事业发展的各种力量重新洗牌，新制度形成新格局，新格局带来新发展。
《慈善法》出台正当其时
三联生活周刊：《慈善法》出台历经了十几个年头，怎么会如此艰难？
王名：很多媒体在说十年长跑，其实不是，我的说法是十年准备，一朝冲刺。因为从2004年提出立法动议后我们一直没跑，是在那儿卧着准备呢。这个准备活动之所以这么长，一个很重要的背景是中国的慈善事业还没有发展起来，没有实践发展的背景，立法的条件就不具备。拉伸运动一直做到2014年，准确说《慈善法》起草是2014年2月开始的，到现在也就是两年时间。2014年2月召集专家组讨论以前拟的草案时，我直接说这个草案早就过时了，跟现实根本不符合。慈善事业真正发展起来也就是近些年的事，所以说，《慈善法》现在出台叫正当其时。
三联生活周刊：那我们慈善事业发展现状处在一个什么阶段呢？
王名：我们国家慈善事业发展大体上是两个阶段，2006年以前是公益慈善的起步阶段，从2007年开始，进入蓬勃发展。近年来我国社会捐赠额增长迅猛，2014年突破千亿达到1046亿元，相比于2006年的117亿增长了近9倍。公益慈善组织发展很快，基金会特别是非公募基金会突飞猛进地从2005年开始登记发展，不到10年间猛增到2610家。持证社会工作者人数从2011年的5.4万增长到2014年的15.9万。另外，企业社会责任意识持续增强，各种形式的公益创新层出不穷，空前活跃，公益研究学术阵营在逐渐形成，政策调整和体制改革也在加紧推进，公益慈善正呈现出繁荣发展的局面。
三联生活周刊：蓬勃发展的同时问题也不少，比如，慈善募捐中存在的“强捐”“索捐”“诈捐”，慈善组织信息不公开、不透明引发的一系列事件，以慈善的名义敛财、挪借和转移所募款物、关联交易、虚列公益支出、提供捐赠回扣等等。
王名：近几年出现的各类问题确实不少，这是由于积累少、起步晚、发展快、缺口大、能力弱、环境差等诸多因素的影响。我国公益慈善发展现阶段最突出和重要的问题有三类：首先是公益慈善发展的主体能力、机制和人才不足，主要集中在公益组织身上，从其发育程度上看，总体上还不成熟，公益组织的能力欠缺，治理结构和运作机制不完善，各层次特别是管理层和项目运作层面的人才不足，专业水平低。其次是公益慈善作为一个领域或行业的系统生态链尚未形成，其内部的结构、秩序不清，缺少伦理和道德支撑。第三类问题是公益慈善发展的外部环境不够好，法律制度体系建设滞后，相关的体制改革推进缓慢，缺乏积极包容的公益慈善文化环境。现在比过去人们更关注公益慈善了，但积极参与的人并不多，以公益慈善为业、为职、为生的更是少数，并常常得不到理解和支持，谈公益就谈不得高薪，谈慈善就不能提成本，一些媒体喜欢对公益慈善吹毛求疵，这样的苛求不利于公益慈善的健康发展。
依法慈善
三联生活周刊：作为见证中国公益慈善事业从艰难起步到蓬勃发展的起飞过程的公益学人，作为全程参与这部法律起草和推动的学者，你认为《慈善法》的亮点有哪些？
王名：大慈善理念是第一个亮点，定义了慈善不仅是扶危济困，还囊括了教科文卫体、生态环保等社会公益的很多领域。将公益和慈善放在一起，这是一个重大的进步。公益慈善是每一个公民都有权利和义务参与的一种社会活动，包括志愿服务也是慈善的一部分。通过公众广泛的参与，形成各种平台，使得公益随时随地可做，回应了人人公益、人人慈善的社会需要。
另一个重要的亮点是非法人组织获得承认，体现出政府对公益慈善在政策上和管理体制上思路的变化，其中最重要的突破是，所有的慈善组织实行统一直接登记制度，这个与以前有根本区别。大大降低了登记门槛，以前经常出现的很多慈善组织无法登记的局面会解决，那些没有条件登记、难以登记的组织，在未来新法实施以后，多数都可以登记注册。准确地说，任何自然人、法人和其他组织，都可以设立慈善组织。不像以前，要有业务主管单位的审批，所以，只要公民是真心做慈善，登记注册都可以。从单一入口管理到过程管理，这是一个积极的探索，门槛不再是唯一的监控手段，门槛之后有评估方面的要求、信息公开的要求、对社会公众举报的要求、媒体参与的要求、行业监督的要求，都是过程监管，这方面还需要有进一步探索。但至少现在有了基本的框架，是非常积极的。
三联生活周刊：公益慈善一个核心问题是政府和社会的关系，《慈善法》在这方面有什么突破？
王名：我从动议到修改的过程一直在参与，我的理解，新法真正的意义也可以说最大的意义是，尝试在新的历史条件下，重新建构国家社会关系，这一关系建立在新的理念、新的法律制度框架和新技术基础上。
《慈善法》通篇体现了新体制的基本架构，它的理念可以概括为七个方面：第一是大慈善，第二是多元主体，第三是组织为主，第四是深化改革，第五是社会向善，第六是规则向严，第七是政府向外。这七个理念形成了未来新体制的基本政策基础，在这个基础上有一个整体的制度安排，《慈善法》整体上为未来中国的慈善事业构建了一个前所未有的制度框架。以前政府是直接做慈善，而现在是慈善事业的保驾护航者，政府不能动用行政权力开展募捐等慈善活动，其中有一条，特别限制了政府的摊派式的强制募捐。
《慈善法》很重要的制度安排是举报受理机制，专门强调要建立举报受理系统。监管体制是建立在互联和移动互联技术基础上的，一方面是人人可以接触、参与的终端，另一方面是有了共享的技术平台。新法对于平台的表述为“国务院民政部门及其指定的信息平台”，有三类：第一类是民政部门设立的相关平台，比如社会组织网、慈善组织网、基金会网、社团网等；第二类平台是民政部跟相关的公信度和社会认可度比较高的网站签约，发布指定信息平台的目录，包括腾讯、新浪、百度等等，陆续会进入名单，公众和社会组织可以选择这些平台发布信息；第三类是慈善组织自己设立的网站。很多环节法律规定必须上传信息，比如登记、认定、资质认证、募款、募款使用的结果、慈善组织每年的工作报告和财务报告、员工的工资和名单，所有信息都要发布出去，利用这些大数据和信息技术进行后台的管理，全面分析、监管慈善组织设立、资产、人员以及过去、现在、以后的动作。以前的年检制度，由慈善组织把年度报告交给民政部门审查。现在取消了政府审查，采用信息公开公布和向民政部门备案，通过全民公益和全民参与，让慈善组织不敢造假。
从政府直接管理组织到通过网站和平台监管社会组织，政府管控平台，平台监管组织，这是未来国家社会关系一个根本性的、历史性的变革。
三联生活周刊：这是不是类似于英国的全民举报体系？
王名：我们的机制比英国更先进的地方在于，英国使用电话，还需要建立电话接收、处理等整个系统，我们使用互联网随时举报，不经过行政部门和烦琐的程序，一个邮件甚至一个微信就直接进入大数据系统，同时，信息的可追踪对举报人也是一种监督。
三联生活周刊：国务院民政部及其指定的渠道和平台，这种规定会不会造成现有渠道收缩和对互联网创新的压制？
王名：我认为国家民政部门指定公信力比较好的、点击率高的公共平台是有必要的。民政部在这个问题上比较审慎，这是有必要的，信息只有分享而非封锁才能形成大数据，所以强调国务院民政部门，也就是说地方民政部门不能随意指定。信息平台的管理是越开放越好、公信度越高越好，而不是越封锁越好，不是地方各搞各的、互不开放。这其实不是对民间慈善组织的限制，而是对地方民政部门的限制。因为各地的水平、偏好、利益取向不一样，限制地方民政部门搞成山头和割据，是从立法者的角度对慈善组织的保护、推动。
三联生活周刊：《慈善法》对网络募捐也采取了比较积极的态度，但是，从具体条款来分析，以后个人和非注册机构在互联网和微信朋友圈发起的募捐行为似乎都是违法的。
王名：这些行为也需要区别分析，我们采用非常审慎的态度，定义“公益募捐”是慈善组织为实现其宗旨募集财产的活动，主体是慈善组织，非慈善组织并没有严格限制不得开展募捐。把对特定人的捐赠（个人募捐）排除在公益募捐之外，是特别聪明的一个做法，因为慈善捐赠强调的是对不特定多数人的捐赠，而对特定人的捐赠属于赠与行为，不是慈善捐赠，在涉及赠予的法规里规范。赠与行为属于个人合约，《慈善法》不去规范，也不保护其权益，但是不能以慈善组织的名义开展。目前我国对特定人的捐赠总量不多，只占慈善捐赠10%左右。当个人募捐现象越来越普遍，需要通过《慈善法》来规范了，我们再来修改。
三联生活周刊：慈善组织中具有公开募捐资格的基金会开展慈善活动的年度支出，不得低于前三年收入平均数额的70%，这样的硬性规定，会不会诱发突击立项花钱的负面效应？
王名：这个比例是参照了国际惯例，2004年的基金会条例规定是70%，各个国家情况不同，规定75%、80%、100%都有，原则是不允许基金会有资金积累。我们考虑到中国的国情，三年结转的要求更加具备弹性，依照过去经验来看，当年70%有点过于严格，现在可以在三年内自由协调支出，避免了突击花钱的情况。如果是公募基金，我个人主张应该高一点到80%，新加坡是100%，我们的70%已经是比较温柔了。这是一个很合理的规定，有利于基金会做大做强。
三联生活周刊：最终颁布的《慈善法》对草案做了很多修改，其中慈善组织的管理费用从15%调整到10%，公众质疑这个比例依旧给得过高，你在博客上将这一修改称之为善法中的瑕疵，怎么理解呢？
王名：之所以出现这样的质疑，是很多人不了解这个钱是干什么的，以为这就是基金会挣钱，利润率太高。管理成本实际是现代公益慈善的基本运行成本，现代慈善的基本特点是组织化，有组织就必然有成本有费用，这个费用比例应该是多少，首先要参考一下成熟的国际惯例。发达国家的基金会的运营成本平均是17%到24%，其中根据基金会的规模大小有所不同。我国2004年条例设定为10%，当时考虑到基金会大部分有体制背景，95%以上都是官办基金会，人员在政府编制中，所以当时10%的成本支撑基金会运营是绰绰有余的。但之后的发展，大概三分之二的基金会为非体制基金会，从几年的经验来看，每次年检显示10%的费用过低，导致造假或其他渠道解决员工的收入问题，这一直是一个困扰管理部门的现象，所以采取了许多变通的办法，尽可能增加弹性值。原来想改成15%是一个合乎实际、参照国际惯例的比例，但社会公众不理解。服务型、项目型组织，10%根本不够。我更倾向于新法里不要规定具体比例，而提出比如最低成本这样的原则，不同类型的组织给不同的规定，我个人以为公募型资助型基金会10%，甚至还可以低，但是运作型、项目型的慈善组织应该更高一些。
三联生活周刊：这些质疑其实也反映了公众对于公益财产所有权的关注。
王名：这是一个根本的问题，这个问题在学术界是有争议的。当然目前《慈善法》没有最后明确这个概念，这也是我个人稍微有点遗憾的。我个人一直主张用“公益产权”这个概念来表述慈善组织的财产所有权，即，慈善组织的财产不属于政府，也不属于个人，它是属于社会权利范畴的一种公益产权，界于私人和国家之间。也有观点认为这是一种社会产权，意思是一样的。对信息公开的强调，实际上就表达了这样一种倾向：慈善财产是社会的，要对社会负责。
被低估的慈善力量
三联生活周刊：很多业内人士在说，《慈善法》将带来公益慈善事业的井喷式发展，你如何看待这样的评价？
王名：我不太赞同《慈善法》颁布后出现井喷式的迅猛发展这样的表述，我觉得还是先要学法，先要普法，先要知道这是一个紧箍咒，当然这是一个有利发展的紧箍咒，但毕竟是紧箍咒。
《慈善法》带来的最大变化是走向制度化的新阶段，无论是慈善组织还是政府、社会公众，都面对一个新的限制，都要合规，走向合法化。目前从中央到地方政府，按照新法来看许多行为都是不合法的，我讲的监管体制的全面转型，很多政府部门还没有认识到这个问题，他们觉得还是按老办法、老的体制，其实不是这么回事，整个社会认知还有很大问题。各种形式的慈善组织，无论有官方背景体制内的、没有官方背景的草根的，还是来自市场的企业的，大多数的慈善组织按新法要求来讲都不合规，结构和制度都需要调整，运行规则要调整，能力建设要全面提升。在法律基础上慢慢走上轨道以后，合法的越来越多，合法开展慈善活动得到的好处越来越多，企业、个人、社区、慈善组织越来越积极，才会出现快速发展阶段。
三联生活周刊：在后《慈善法》的时代，你来展望一下公益慈善事业的发展吧？
王名：公益慈善的潜在影响力还有待发掘。第一个，现实中，多数人理解慈善还是认为是富人的事情，其实慈善是全社会的，每个公民都有权利、义务、责任参与慈善事业，这样的认知还没有被广泛接受，所以我说第一件事是普法，第二件事是普法，第三件事还是普法。
第二是参与规模，我们现在的每年捐赠规模是1000亿元，这个是被大大低估的，《慈善法》真正发挥作用，全社会动员起来，这个规模绝不仅仅这些。我们财富积累到这个阶段，经济发展处在这样一个水平上，慈善所能动用的不限于金钱和捐赠的资源，整个社会资源的动员量应该是相当大的。
第三，慈善是公器，是解决社会问题的很重要的一种手段。学术界有一个判断，在19世纪末20世纪初，美国没有诱发社会革命，当然有各种原因，但很重要的一个原因是发生了慈善革命，这一阶段诞生了一大批的基金会，公益事业蓬勃发展，化解了许多社会矛盾和问题。我们社会中一些矛盾还是很尖锐的，我们讲基尼系数很高，像这些情况慈善在其中是一个很重要的调节，这个作用我们还没有发挥出来。
第四，中国是大国，现在发展“一带一路”，中国走出去，我们看到的是企业走出去，政府走出去，慈善还没有走出去。而发达国家，美国、英国、加拿大、澳大利亚、日本，都是公益先行，公益慈善走在前面，特别是推行国际战略的时候，这方面我们还没有发挥作用。
至少这四个方面可以看出来，我们的公益慈善事业在现代化社会治理以及国际化过程中间，还远没有发挥出足够的作用。
记者 庄山
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